Quanto alla possibilità di chiederne l’ostensione tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali.
Alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti e alle informazioni richieste.
Con riferimento all’accesso a dati e fogli di presenza (cartellini periodici mensili), i predetti documenti contengono «dati sensibili e personali», peraltro non necessari rispetto allo scopo dell’accesso civico generalizzato, anche considerando che «i documenti richiesti conterrebbero dati sensibili e personali non ostensibili a terzi (es: malattia, aspettative, ferie, permessi legge 104/92).
Con riferimento alla richiesta di accesso delle ore di straordinario liquidate a mezzo cedolino […] si porterebbe a conoscenza di terzi l’intero trattamento economico percepito [dal dipendente], della relativa situazione finanziaria […]. [alcuni dati contenuti nei cedolini inoltre] possono avere natura “sensibile” (sussidi di cura, indennità missione handicappati, iscrizione al sindacato ecc. o rendono opportune maggiori cautele (multe disciplinari, pignoramento per alimenti o tasse ecc.
GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI
n. 458 del 27 settembre 2018
Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vicepresidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;
Visto l’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;
Visto l’art. 58, par. 3, lett. b), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (di seguito “Regolamento”);
Visto l’art. 154, comma 1, lett. f) e g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito “Codice”), così come modificato dal d. lgs. n. 101 del 10/08/2018, recante «Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)».
Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d’intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito “Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico”);
Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;
Vista la documentazione in atti;
Viste le osservazioni dell’Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell’art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;
Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;
PREMESSO
Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze ha chiesto al Garante il parere previsto dall’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell’ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame di un provvedimento di diniego di un accesso civico.
Nello specifico, dagli atti risulta che sia stata presentata un’istanza di accesso civico volta a ottenere:
- «Dati e fogli presenza (cartellini periodici mensili (costituenti atti pubblici) e/o i corrispondenti strumenti, anche informatici di rilevazione delle presenze sul luogo di lavoro, escludendo eventuali dati impattanti sul diritto alla riservatezza (assenze di malattia)», riferiti a tre soggetti identificati in atti (di cui uno deceduto), compreso in due casi, le «ore di straordinario liquidate effettivamente […] (i cedolini emessi per il pagamento)» per un arco di tempo che varia, a seconda dei soggetti, da 2 a quattro anni;
- «Decreti dirigenziali di nomina [di due dipendenti identificati in atti], registrati alla Corte dei Conti, con i quali i suddetti sono stati nominati o incaricati quali dirigenti»;
- «I “visti” di registrazione dei provvedimenti del Servizio “Controlli preventivi” (assenze, ricostruzioni di carriera, ferie maturate e non godute, indennità di preavviso del personale delle scuole) a firma di (soggetti identificati in atti), inviati alle Scuole di ogni ordine e grado di Reggio Calabria e provincia di Vibo Valentia» per gli ultimi quattro anni.
Nella richiesta di accesso civico è stato, inoltre, evidenziato che «la giurisprudenza [avrebbe] stabilito l’obbligo per la P.A. di produrre a richiesta FOIA i dati dei fogli presenza dei dipendenti pubblici (ex pluribus TAR Napoli Sesta n. 05901/2017 del 13/12/2017)
Dagli atti risulta che i soggetti controinteressati (compreso gli eredi del dipendente deceduto) hanno presentato opposizione all’accesso civico. Nello specifico, è stato evidenziato, fra l’altro, che:
- con riferimento all’accesso a dati e fogli di presenza (cartellini periodici mensili), i predetti documenti contengono «dati sensibili e personali», peraltro non necessari rispetto allo scopo dell’accesso civico generalizzato, anche considerando che «i documenti richiesti conterrebbero dati sensibili e personali non ostensibili a terzi (es: malattia, aspettative, ferie, permessi legge 104/92)»;
- «con riferimento alla richiesta di accesso delle ore di straordinario liquidate a mezzo cedolino […] si porterebbe a conoscenza di terzi l’intero trattamento economico percepito [dal dipendente], della relativa situazione finanziaria […]. [alcuni dati contenuti nei cedolini inoltre] possono avere natura “sensibile” (sussidi di cura, indennità missione handicappati, iscrizione al sindacato ecc. o rendono opportune maggiori cautele (multe disciplinari, pignoramento per alimenti o tasse ecc.»;
- «l’opposizione alla richiesta di accesso è motivata anche dal fatto che la materia delle ore di straordinario liquidato, degli ordini di servizio di nomina a sostituto, dei visti di registrazione dei provvedimenti del Servizio Controlli preventivi, è stata già oggetto di indagini della Procura della Repubblica di Reggio Calabria a seguito di denuncia querela […] le cui indagini si sono concluse con ordinanza di archiviazione […]».
Il Ministero ha negato l’accesso civico, rappresentando, fra l’altro, che:
- «gli atti e i documenti che ne costituiscono l’oggetto ivi compreso i dati afferenti lo straordinario, sono connessi ad un procedimento penale in corso. La documentazione richiesta non può essere quindi rilasciata atteso il grave pregiudizio che l’ostensione della stessa potrebbe arrecare alla tutela dell’interesse pubblico afferente a “la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento” ai sensi dell’art. 5 bis comma 1, lett. f, del D. lgs. n. 33/2013»;
- «il Garante per la protezione dei dati personali in più occasioni, in materia di presenze-assenze dal servizio, ha confermato il diniego di accesso, al fine di “evitare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia (pareri n. 190 del 10 aprile 2017 e n. 369 del 13 settembre 2017)»;
- «con riferimento ai visti di registrazione di provvedimenti del Servizio “controlli preventivi” la competente Ragioneria territoriale dello Stato di Reggio Calabria/Vibo Valentia ha rappresentato che risultano essere centinaia per singola annualità, per cui non è materialmente possibile svolgere una ricerca storica sul protocollo in quanto occorrerebbe impiegare diverse unità di personale per almeno un mese lavorativo, determinando sensibili criticità nella gestione ordinaria dell’Ufficio».
A fronte di tale diniego l’istante ha presentato una richiesta di riesame del provvedimento al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che ha chiesto parere al Garante, evidenziando, fra l’altro, che:
- «la fattispecie in esame […] va analizzata anche avendo riguardo alle modalità di trattamento dei dati richiesti, con particolare riferimento ai cartellini periodici mensili, seppur depurati dalle assenze per malattia, e alle ore di lavoro straordinario liquidate, che si riferiscono a tre specifiche unità di personale del MEF, di cui una deceduta in data antecedente l’istanza di accesso»;
- «la piena conoscenza, riguardante un periodo lavorativo di tre anni, degli orari di entrata e di uscita, dei periodi di assenza (ferie, permessi per legge 104/1992 o per gravi motivi personali o qualsiasi altra assenza giustificata), delle possibili sospensioni dell’attività lavorativa quotidiana (permessi brevi o permessi per servizio) delle ore di straordinario prestato ed eventualmente retribuito, possa essere idonea a svelare le abitudini personali e di vita del dipendente, e possa essere tale da determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei suoi diritti e nelle sue libertà»;
- «Inoltre, appare ragionevole ritenere che i dati relativi alla presenza in servizio dei dipendenti vengano raccolti esclusivamente per la gestione amministrativa del rapporto di lavoro e che ogni ulteriore utilizzo possa ragionevolmente ledere le ragionevoli aspettative dei medesimi dipendenti»;
- «Vi è, infine, la necessità di considerare che la conoscibilità, da parte di chiunque, dei dati richiesti sulla presenza in servizio di soggetti nominativamente individuati potrebbe potenzialmente creare un pregiudizio concreto alla sfera morale, relazionale e sociale dell’interessato […]».
OSSERVA
1. Introduzione
La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che l’accesso civico è istituto preordinato a «favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» e che, in tale contesto, «chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).
La medesima normativa sancisce che l’accesso civico è “rifiutato”, fra l’altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).
In tale quadro, sotto il profilo procedurale, occorre evidenziare che l’amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso civico è tenuta a coinvolgere i controinteressati, individuati ai sensi dell’art. 5-bis, comma 2 (art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 33/2013), al fine di consentirgli di presentare un’eventuale opposizione e che il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza nel caso di riesame a esso presentato, laddove l’accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a)).
Si ricorda, in proposito, che per «dato personale» deve intendersi «qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile («interessato»)» e che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento).
La predetta disciplina di fonte europea prevede, inoltre, che il trattamento dei dati personali debba avvenire nel rispetto dei principi indicati dall’art. 5, fra cui quello di «minimizzazione dei dati», secondo il quale i dati personali devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati (par. 1, lett. c)).
Si ricorda, inoltre, che ai sensi del Codice «I diritti di cui agli articoli da 15 a 22 del Regolamento [, fra cui il «diritto di opposizione»,] riferiti ai dati personali concernenti persone decedute possono essere esercitati da chi ha un interesse proprio, o agisce a tutela dell’interessato, in qualità di suo mandatario, o per ragioni familiari meritevoli di protezione» (art. 2-terdecies, comma 1).
2. Il caso sottoposto al Garante
Nel caso in esame oggetto dell’accesso civico è un’ampia documentazione di diversa specie e natura, contenente anche dati e informazioni personali (dati e fogli di presenza di dipendenti, decreti dirigenziali di nomina, “visti” di registrazione), su cui si ritiene opportuno effettuare distinte considerazioni.
a) Visti di registrazione
In relazione alla richiesta di accesso civico ai «“visti” di registrazione dei provvedimenti del Servizio “Controlli preventivi” (assenze, ricostruzioni di carriera, ferie maturate e non godute, indennità di preavviso del personale delle scuole)», dagli atti risulta che il Ministero ha negato l’ostensione delle informazioni richieste dall’istante per impossibilità materiale a «svolgere una ricerca storica sul protocollo» che porterebbe a «sensibili criticità nella gestione ordinaria» (ossia per motivi riferibili a quanto riportato nelle Linee guida dell’ANAC in materia di «richieste massive» al par. 4.2. e al n. 5 del relativo allegato). Si tratta, in ogni caso, di motivi diversi da quelli indicati nell’art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, per i quali è previsto l’obbligo di chiedere il parere formale al Garante, con la conseguenza che, non si ritiene che questa Autorità possa pronunciarsi in relazione al diniego opposto all’istante.
b) Decreti di nomina dirigenziali
In relazione alla richiesta di ostensione dei decreti con i quali i dipendenti «sono stati nominati o incaricati quali dirigenti», si rappresenta che la normativa statale in materia di trasparenza prevede uno specifico regime di pubblicità per «i titolari di incarichi dirigenziali», sancendo l’obbligo a carico della p.a. di pubblicare sul sito web istituzionale l’«atto di nomina o di proclamazione, con l’indicazione della durata dell'incarico o del mandato elettivo» (art. 14, commi 1, lett. a), e 1-bis, del d. lgs. n. 33/2013. Cfr. anche ANAC, «Linee guida recanti indicazioni sull’attuazione dell’art. 14 del d.lgs. 33/2013 “Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali” come modificato dall’art. 13 del d.lgs. 97/2016», in G.U., serie generale, n. 70 del 24/3/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6708, dove si precisa che, per i dirigenti, «L’atto di nomina o di proclamazione è sostituito, ad esempio, dal provvedimento di incarico»).
Per tale tipologia di documenti è previsto «il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione», con istanza al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 3, lett. d), del d. lgs. n. 33/2013.
c) Dati relativi a presenze, straordinari e cedolini dei dipendenti
In relazione alla richiesta di accesso civico ai «Dati e fogli presenza», «cartellini e rilevazione delle presenze sul luogo di lavoro (ad esclusione dei dati inerenti alle assenze di malattia), nonché alle informazioni sulle «ore di straordinario liquidate» ed ai relativi «cedolini emessi per il pagamento» si osserva quanto segue.
La predetta documentazione, anche se epurata dai dati inerenti alle assenze per malattia (come richiesto nell’istanza di accesso), contiene in ogni caso una estesa gamma di dati e informazioni diversi, particolarmente delicata, anche considerando il lungo arco temporale a cui sono riferiti e si desidera accedere (dai due ai quattro anni a seconda dei dipendenti).
In merito, occorre precisare in via preliminare che, contrariamente a quanto rappresentato dall’istante nella richiesta di accesso (citando peraltro in modo improprio la sentenza del TAR Campania n. 5901/2017), per i dati e i fogli di presenza dei lavoratori non è previsto alcun tipo di regime di pubblicità e non è possibile considerarli, in alcun modo, come «atti pubblici».
Quanto alla possibilità di chiederne l’ostensione tramite l’istituto dell’accesso civico, deve essere tenuta in considerazione la circostanza per la quale – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti che si ricevono a seguito di una istanza di accesso civico divengono «pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell’articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).
Di conseguenza, è anche alla luce di tale amplificato regime di pubblicità dell’accesso civico che va valutata l’esistenza di un possibile pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali dei soggetti controinteressati, in base al quale decidere se rifiutare o meno l’accesso ai documenti e alle informazioni richieste.
In tale contesto, si deve tener conto che, come evidenziato dai controinteressati, «la materia delle ore di straordinario liquidato, degli ordini di servizio di nomina a sostituto, dei visti di registrazione dei provvedimenti del Servizio Controlli preventivi, è stata già oggetto di indagini della Procura della Repubblica di Reggio Calabria a seguito di denuncia querela» e che, peraltro, «le cui indagini si sono concluse con ordinanza di archiviazione».
La generale conoscenza per un periodo così lungo (da due a quattro anni) delle informazioni relative a tutte le presenze (con relativi orari di entrata e uscita) e alle assenze dei lavoratori; unita, peraltro, alla specificazione delle ore di straordinario effettuato e alla relativa liquidazione riportata nel cedolino dello stipendio, può avere ripercussioni negative sul piano personale e sociale degli stessi, consentendo una ricostruzione molto dettagliata della vita e delle abitudini personali. Sul punto, si concorda con quanto osservato dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza secondo il quale «la piena conoscenza, riguardante un periodo lavorativo di tre anni, degli orari di entrata e di uscita, dei periodi di assenza (ferie, permessi per legge 104/1992 o per gravi motivi personali o qualsiasi altra assenza giustificata), delle possibili sospensioni dell’attività lavorativa quotidiana (permessi brevi o permessi per servizio) delle ore di straordinario prestato ed eventualmente retribuito, [può] essere idonea a svelare le abitudini personali e di vita del dipendente, e [può] essere tale da determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei suoi diritti e nelle sue libertà».
Peraltro, con riferimento ai dati contenuti nel cedolino dello stipendio, come evidenziato nelle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, una «indiscriminata circolazione» dei dati ivi contenuti, siccome in certi casi «utili per accedere a prestiti e finanziamenti», potrebbe «favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente» (cfr. par. 8.1. e nota n. 12).
Per tutto quanto sopra descritto, si ritiene che – conformemente ai precedenti orientamenti del Garante in materia (cfr. i pareri contenuti nei provvedimenti n. 190, del 10/4/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6383028; n. 369 del 13/9/2017, ivi, doc. web n. 7155944) – ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell’ANAC, il Ministero abbia correttamente rifiutato l’accesso civico. L’ostensione dei dati e delle informazioni richieste, relative alle presenze e agli straordinari dei dipendenti sopra descritti, unita al particolare regime di pubblicità dei dati oggetto di accesso civico, può infatti arrecare a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013. Ciò anche tenendo in adeguata considerazione le ragionevoli aspettative di confidenzialità dei soggetti coinvolti, in relazione al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti dal Ministero; nonché la non prevedibilità, al momento della raccolta dei dati, delle conseguenze derivanti dalla eventuale conoscibilità da parte di chiunque dei dati richiesti tramite l’accesso civico (cfr. par. 8.1 delle Linee guida dell’ANAC in materia di accesso civico, cit.).
Per completezza, si ricorda, che in ogni caso la disciplina statale in materia di trasparenza «allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche» (art. 1, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) ha già previsto specifici obblighi a carico delle pubbliche amministrazioni in relazione alla relativa «dotazione organica», sancendo la pubblicazione online di specifici dati aggregati privi di dati personali.
Nello specifico, è infatti prevista la pubblicazione dei «dati relativi al costo complessivo del personale a tempo indeterminato in servizio, articolato per aree professionali, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico», nonché dei «dati relativi ai tassi di assenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale» (art. 16, commi 2 e 3, del d. lgs. n. 33/2013).
TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE
esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ai sensi dell’art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.
Roma, 27 settembre 2018
IL PRESIDENTE
Soro
IL RELATORE
Iannini
IL SEGRETARIO GENERALE
Busia