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Arresto per ragioni politiche viola Convenzione (Corte EDU, Navalny vs. Russia, 2018)

15 novembre 2018, Corte Europea per i diritti dell'Uomo

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Il diritto alla libertà di riunione è un diritto fondamentale in una società democratica e, come il diritto alla libertà di espressione, è uno dei fondamenti di tale società: essa è strettamente legata alla libertà di espressione garantita dall'articolo 10 CEDU, poiché la protezione delle opinioni personali, assicurata da quest'ultimo, è uno degli obiettivi della libertà di riunione pacifica sancita dall'articolo 11 CEDU.

La Gande camera della Corte EDU nella pronuncia Navalnyy c. Russia (ricorso n. 29580/12 e altri quattro) si pronuncia in relazione alle doglianze di Aleksey Navalnyy, che sosteneva che il suo arresto, la sua detenzione e la condanna per illeciti  amministrativi in sette occasioni tra il 2012 e il 2014 hanno costituito una violazione dei suoi diritti e sono stati motivati da ragioni politiche.

Nella sua sentenza, la Corte europea dei diritti dell'uomo, riunita in Grande Camera, ritiene all'unanimità che vi sia stata:

- violazione dell’articolo 5 § 1 (diritto alla libertà e alla sicurezza / illegittimità dell’arresto o della detenzione) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo,
- violazione dell’articolo 6 § 1 (diritto a un equo processo) per quanto riguarda sei procedimenti amministrativi,
- non violazione dell’articolo 6 § 1 per un settimo procedimento amministrativo, e
- violazione dell’articolo 11 (libertà di riunione e di associazione) della Convenzione europea.

Ha inoltre ritenuto, con quattordici voti contro tre, che vi è stata violazione dell’articolo 18 (limitazione all’applicazione delle restrizioni ai diritti) della Convenzione.

La Corte ha ritenuto che la lagnanza del sig. Navalnyy ai sensi dell'articolo 18, secondo cui gli arresti erano stati motivati da ragioni politiche, rappresentava "un aspetto fondamentale" del caso. Concentrandosi su due degli arresti, la Corte ha concluso che avevano effettivamente lo scopo di eliminare il pluralismo politico, in violazione dell’articolo 18 in combinato disposto con gli articoli 5 e 11.

Ha inoltre raccomandato, ai sensi dell'articolo 46 (forza vincolante ed esecuzione delle sentenze) della Convenzione europea, che il governo adotti le misure necessarie per garantire il diritto di riunione pacifica in Russia.

Il pluralismo, la tolleranza e l'apertura mentale sono caratteristiche di una "società democratica". Sebbene gli interessi individuali debbano talvolta essere subordinati a quelli di un gruppo, la democrazia non significa semplicemente che le opinioni della maggioranza debbano sempre prevalere: deve essere raggiunto un equilibrio che garantisca il trattamento equo e corretto delle persone appartenenti a minoranze ed eviti l'abuso di una posizione dominante.

(traduzione informale canestriniLex.com)

Corte europea per i diritti dell'Uomo

GRANDE CAMERA

 CASO DI NAVALNYY c. RUSSIA

 (Domande n. 29580/12 e altre 4 - vedi elenco allegato)

  SENTENZA

 STRASBURGO

 15 novembre 2018

 

Questa sentenza è definitiva ma può essere soggetta a revisione editoriale.

Nella causa Navalnyy c. Russia,

La Corte europea dei diritti dell'uomo (Grande Camera), riunita in Grande Camera composta da:

Guido Raimondi, presidente,
Angelika Nußberger,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Ganna Yudkivska,
Robert Spano,
Ledi Bianku,
André Potocki,
Aleš Pejchal,
Faris Vehabović,
Dmitry Dedov,
Armen Harutyunyan,
Georges Ravarani,
Pauliine Koskelo,
Tim Eicke,
Jolien Schukking,
Péter Paczolay,
Lado Chanturia, giudici,
e Søren Prebensen, cancelliere aggiunto della Grande Camera,

avendo deliberato in privato il 24 gennaio e il 19 settembre 2018,

pronuncia la seguente sentenza, adottata in quest'ultima data:

PROCEDIMENTO

1. La causa ha avuto origine da cinque domande (nn. 29580/12, 36847/12, 11252/13, 12317/13 e 43746/14) contro la Federazione russa presentate alla Corte ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione") da un cittadino russo, il signor Aleksey Anatolyevich Navalnyy ("il ricorrente"), rispettivamente il 14 maggio 2012, il 28 maggio 2012, il 30 novembre 2012, il 14 gennaio 2013 e il 6 giugno 2014.

2. Il ricorrente era rappresentato dalla signora O. Mikhaylova, dal signor K. Terekhov, dalla signora A. Maralyan e dalla signora K. Moskalenko, avvocati che esercitano a Mosca. Il governo russo ("il governo") era rappresentato inizialmente dal sig. G. Matyushkin, rappresentante della Federazione russa presso la Corte europea dei diritti dell'uomo, e poi dal suo successore in tale carica, il sig. M. Galperin.

3. Il ricorrente lamentava che il suo arresto in occasione di eventi pubblici in sette occasioni aveva violato il suo diritto alla libertà di riunione pacifica e il diritto alla libertà. Egli sosteneva inoltre che il suo arresto, la sua detenzione e le accuse amministrative mosse contro di lui avevano perseguito l'obiettivo di minare il suo diritto alla libertà di riunione, per motivi politici. Infine, ha sostenuto che il procedimento amministrativo dinanzi ai tribunali nazionali non ha rispettato le garanzie di un processo equo.

4. Il 28 agosto 2014 le domande sono state comunicate al governo. Le parti hanno presentato ciascuna commenti scritti sulle osservazioni dell'altra.

5. I ricorsi sono stati assegnati alla Terza Sezione della Corte (articolo 52 § 1). Una sezione di tale sezione composta da Luis López Guerra, presidente, Helena Jäderblom, Helen Keller, Dmitry Dedov, Branko Lubarda, Pere Pastor Vilanova, Alena Poláčková, giudici, e Fatoş Aracı, cancelliere aggiunto di sezione, ha pronunciato una sentenza il 2 febbraio 2017. La Corte ha riunito all'unanimità i ricorsi e ha dichiarato all'unanimità l'ammissibilità del ricorso. Ha ritenuto all'unanimità che vi fossero state violazioni dell'articolo 11 della Convenzione a causa di tutti e sette gli episodi denunciati; dell'articolo 5 § 1 della Convenzione a causa dell'arresto del ricorrente in sette occasioni e della sua detenzione preventiva in due occasioni; e dell'articolo 6 § 1 della Convenzione per quanto riguarda sei serie di procedimenti amministrativi. Ha ritenuto all'unanimità che non vi era stata alcuna violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione per quanto riguarda il procedimento amministrativo relativo agli eventi del 5 marzo 2012. Ha concluso, all'unanimità, che non era necessario esaminare il resto delle denunce ai sensi dell'articolo 6 della Convenzione, la denuncia ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione o la denuncia ai sensi dell'articolo 18 in combinato disposto con l'articolo 11 della Convenzione. Ha concluso, con quattro voti contro tre, che non era necessario esaminare la denuncia ai sensi dell'articolo 18 in combinato disposto con l'articolo 5 della Convenzione. L'opinione congiunta parzialmente dissenziente dei giudici López Guerra, Keller e Pastor Vilanova, così come l'opinione parzialmente dissenziente del giudice Keller, sono state allegate alla sentenza.

6. Il 26 aprile 2017 il Governo, e il 2 maggio 2017 il ricorrente, hanno chiesto il rinvio della causa alla Grande Camera, conformemente all'articolo 43 della Convenzione e all'articolo 73 del Regolamento della Corte. Il collegio della Grande Camera ha accolto le richieste il 29 maggio 2017.

7. La composizione della Grande Camera è stata determinata secondo le disposizioni dell'articolo 26 §§ 4 e 5 della Convenzione e dell'articolo 24 del Regolamento della Corte.

8. Il ricorrente e il Governo hanno depositato ciascuno osservazioni scritte.

9. Un'udienza si è svolta in pubblico nell'edificio dei diritti dell'uomo, a Strasburgo, il 24 gennaio 2018.

Sono comparsi davanti alla Corte:

(a) per il Governo
il signor M. Galperin, agente
la signora Y. Borisova,
il sig. P. Smirnov,
la sig.ra M. Zinoveva,
il sig. N. Chestnykh,
signor R. Lesnikov,
il sig. V. Oleynik,
D. Gazizov, consiglieri;

(b) per la ricorrente
sig.ra A. Maralyan,
la sig.ra O. Mikhaylova, Consiglieri
A. Navalnyy, ricorrente.

 

La Corte ha ascoltato gli interventi di Maralyan, Mikhaylova, Navalnyy e Galperin e le loro risposte ai quesiti posti dalla Corte.

I FATTI

I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO

10. Il ricorrente è nato nel 1976 e vive a Mosca.

11. Il ricorrente è un attivista politico, leader dell'opposizione, attivista anticorruzione e popolare blogger. Queste cinque domande riguardano i suoi arresti in sette occasioni in diversi eventi pubblici.

12. I fatti del caso, come presentati dalle parti, possono essere riassunti come segue.

A. L'arresto del ricorrente il 5 marzo 2012

13. Il 5 marzo 2012 il ricorrente ha partecipato a una riunione in piazza Pushkinskaya, a Mosca, iniziata alle 19. Era stata convocata per protestare contro le presunte elezioni presidenziali truccate in Russia ed era stata approvata dalle autorità comunali.

14. Al termine dell'incontro, alle 21, il deputato della Duma di Stato P. si è rivolto ai partecipanti, invitando il pubblico a rimanere dopo l'incontro per consultazioni informali, che sono iniziate alle 21.30 circa e a cui hanno partecipato circa 500 persone. Secondo il ricorrente, egli si è trattenuto tra gli altri in piazza Pushkinskaya per un incontro con il deputato; essi sono rimasti pacificamente all'interno della zona pedonale della piazza e non hanno ostacolato il traffico o l'accesso. Secondo il governo, il ricorrente stava tenendo un raduno irregolare senza previa notifica e stava gridando slogan politici.

15. Alle 22.45 la polizia arrivò e arrestò il ricorrente, tra molti altri. Fu portato alla stazione di polizia del distretto di Tverskoy.

16. La stessa sera due poliziotti redassero un rapporto sull'illecito amministrativo, affermando che il ricorrente era stato arrestato alle 22.45 "in una fontana" in piazza Pushkinskaya; che aveva partecipato a un raduno pubblico irregolare e che aveva ignorato gli ordini della polizia di disperdersi. Il ricorrente è stato accusato di violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di manifestazioni pubbliche, un reato ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Il ricorrente è stato rilasciato alle 12.15 del 6 marzo 2012.

17. Il 15 marzo 2012 il giudice di pace del circuito n. 369 del distretto di Tverskoy ha esaminato le accuse amministrative contro il ricorrente. Il ricorrente ha contestato l'autenticità dei rapporti di polizia e delle dichiarazioni testimoniali dei due agenti di polizia in quanto era stato arrestato da diversi agenti di polizia, ma la sua obiezione è stata respinta. Sulla base delle dichiarazioni scritte e della testimonianza di due agenti di polizia, il giudice di pace ha ritenuto il ricorrente colpevole di aver partecipato a un raduno pubblico irregolare condotto senza previa notifica e ha multato il ricorrente di 1.000 rubli russi (RUB), equivalenti all'epoca dei fatti a circa 25 euro (EUR), ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice dei reati amministrativi.

18. Il 10 aprile 2012 il tribunale distrettuale Tverskoy di Mosca ha esaminato il ricorso del ricorrente. Il ricorrente era assente, ma era rappresentato da un avvocato. Il tribunale ha interrogato un altro testimone oculare, un giornalista, che ha testimoniato che prima di essere arrestato il ricorrente era in piedi "in una fontana, tenendosi per mano con altri" e cantando slogan politici. Egli ha anche testimoniato che gli agenti di polizia che avevano messo il ricorrente nell'autobus della polizia erano gli stessi agenti che avevano firmato il rapporto e che erano apparsi all'udienza di primo grado. Il tribunale ha esaminato due registrazioni video presentate dal ricorrente. Ha constatato che il deputato della Duma aveva effettivamente indetto una riunione pubblica, ma ha concluso che al momento del suo arresto il ricorrente non stava incontrando il deputato ma stava partecipando a un'assemblea di protesta. Ha confermato la sentenza del 15 marzo 2012.

B. I due arresti del ricorrente dell'8 maggio 2012

19. L'8 maggio 2012 il ricorrente ha partecipato a un "walkabout" notturno, un raduno informale in base al quale gli attivisti si incontrano pacificamente in un luogo pubblico per discutere di attualità. In questa occasione, diverse decine di attivisti si sono incontrati per discutere l'inaugurazione di Putin come presidente della Russia il giorno precedente. L'8 maggio 2012 alcune aree del centro di Mosca sono state limitate al traffico, e in parte anche ai pedoni, a causa dell'inaugurazione presidenziale e delle celebrazioni del Giorno della Vittoria.

20. Alle 4.30 del mattino, secondo il ricorrente, o alle 4 del mattino, secondo il governo, il ricorrente stava camminando lungo Lubyanskiy Proyezd, accompagnato da circa 170 persone. Il gruppo si fermò sulle scale di un edificio pubblico per una fotografia di gruppo. Mentre il ricorrente stava scattando la fotografia fu arrestato dalla polizia antisommossa. Alle 8 del mattino è stato portato in una stazione di polizia dove è stato redatto un verbale di infrazione amministrativa. Il ricorrente è stato accusato di violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di manifestazioni pubbliche, un reato ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Il ricorrente è stato rilasciato alle 10.50 dello stesso giorno.

21. Lo stesso giorno, alle 23.55, secondo il governo, o alle 23.00, secondo il ricorrente, il ricorrente stava camminando lungo la via Bolshaya Nikitskaya in un gruppo di circa cinquanta persone. Secondo la ricorrente, essi stavano sul marciapiede, non avevano striscioni o attrezzature sonore, e non stavano causando alcun fastidio. Furono circondati dalla polizia antisommossa e il ricorrente fu arrestato senza alcun ordine o avvertimento.

22. Alle 23.58 dello stesso giorno il ricorrente fu portato in una stazione di polizia dove fu redatto un verbale di infrazione amministrativa. Egli è stato accusato di una violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di manifestazioni pubbliche, un reato ai sensi degli articoli 20 § 2 (2) del codice degli illeciti amministrativi. Il ricorrente è stato rilasciato alle 2.50 del 9 maggio 2012.

23. Il 30 maggio 2012 il giudice di pace del circuito n. 387 del distretto di Basmannyy ha esaminato le accuse relative all'illecito amministrativo del ricorrente a Lubyanskiy Proyezd. Il ricorrente era assente dal procedimento, ma era rappresentato dal suo avvocato, che ha contestato la partecipazione del ricorrente ad un'assemblea irregolare e ha sostenuto che il suo cliente non aveva cantato alcuno slogan. Ha chiesto al giudice di pace di ammettere prove video e di esaminare alcuni testimoni oculari, ma si è rifiutata di farlo. Sulla base delle dichiarazioni scritte di due agenti di polizia, il giudice di pace ha dichiarato il ricorrente colpevole di aver partecipato a una riunione condotta prima delle 7 del mattino, in violazione del regolamento, e lo ha multato di RUB 1.000 ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Questa sentenza è stata pronunciata integralmente il 1° giugno 2012. È stata confermata il 6 luglio 2012 dal tribunale distrettuale Basmannyy di Mosca.

24. Il 1° giugno 2012 il giudice di pace del circuito n. 380 del distretto Presnenskiy di Mosca ha esaminato le accuse amministrative relative all'illecito amministrativo del ricorrente in via Bolshaya Nikitskaya. Il ricorrente era assente al procedimento, ma era rappresentato dal suo avvocato, che ha contestato la partecipazione del ricorrente ad un'assemblea irregolare e ha sostenuto che il suo cliente non aveva scandito alcuno slogan. Il giudice di pace ha interrogato tre testimoni oculari e l'ufficiale di polizia che aveva arrestato il ricorrente. L'ufficiale di polizia ha testimoniato di aver arrestato il ricorrente perché stava camminando in un grande gruppo di persone, ostacolando il traffico e scandendo slogan politici. I testimoni oculari testimoniarono che il ricorrente stava camminando per la strada con circa cinquanta o sessanta persone, e che la polizia aveva bloccato la loro strada e aveva iniziato ad arrestarli senza alcun preavviso; essi negarono di aver sentito alcuno slogan o suono amplificato. Il giudice di pace ha rifiutato di ammettere la prova video e ha respinto le dichiarazioni dei testimoni oculari in quanto i testimoni oculari erano probabilmente dei sostenitori del ricorrente e quindi erano di parte. Il ricorrente è stato dichiarato colpevole di aver partecipato a un incontro condotto in violazione dei regolamenti ed è stato multato di RUB 1.000 ai sensi dell'articolo 20 § 2 del Codice dei reati amministrativi. Questa sentenza è stata confermata il 25 giugno 2012 dal tribunale distrettuale Presnenskiy di Mosca.

C. L'arresto del ricorrente il 9 maggio 2012

25. Il 9 maggio 2012 il ricorrente è arrivato alle 5 del mattino in piazza Kudrinskaya a Mosca per partecipare a un incontro informale con un deputato della Duma di Stato e per assistere alle celebrazioni del Giorno della Vittoria. Egli era tra le 50-100 persone che "passeggiavano pacificamente" e discutevano di affari correnti. Secondo il ricorrente, questo raduno non era una dimostrazione: non c'erano stati striscioni e nessun rumore, e nessuno stava cantando slogan o facendo discorsi.

26. Alle 6 del mattino la polizia antisommossa arrivò sul luogo della riunione e arrestò il ricorrente senza emettere alcun ordine o avvertimento. Il ricorrente ha presentato una registrazione video del suo arresto.

27. Alle 8.50 dello stesso giorno il ricorrente fu portato alla stazione di polizia del distretto di Strogino. Alle 11.50 il ricorrente è stato perquisito ed è stato redatto un verbale di infrazione amministrativa. Secondo il ricorrente, è stato trattenuto alla stazione di polizia per più di tre ore prima di essere portato davanti a un giudice di pace. Il governo ha confermato che il ricorrente era stato detenuto in attesa di giudizio, ma non ha specificato la durata.

28. A un'ora non identificata dello stesso giorno il ricorrente fu portato davanti al giudice di pace del circuito n. 375 del distretto Presnenskiy di Mosca. Il giudice di pace rifiutò le richieste del ricorrente di convocare ed esaminare gli agenti di polizia che lo avevano arrestato e di ammettere le prove video, ma accolse la sua richiesta di esaminare tre testimoni oculari. I testimoni hanno testimoniato che c'era stato un incontro pubblico con un deputato della Duma di Stato per discutere gli attuali sviluppi politici; che nessuno aveva scandito slogan o fatto rumore o bloccato il traffico; e che la polizia non aveva emesso alcun ordine o avvertimento prima di arrestare il ricorrente. Sulla base delle dichiarazioni scritte di due agenti di polizia, il tribunale ha stabilito che il ricorrente aveva partecipato a una riunione pubblica irregolare e aveva disobbedito a un ordine legittimo della polizia di disperdersi. Ha anche constatato che il ricorrente aveva scandito gli slogan "Russia senza Putin!" e "Putin è un ladro!" e si era rifiutato di lasciare la piazza, che doveva essere liberata per le celebrazioni del Giorno della Vittoria. Il giudice di pace ha respinto le dichiarazioni dei tre testimoni oculari, in quanto avevano fornito stime diverse sul numero di persone presenti nel luogo dell'incontro, sul numero di agenti di polizia che hanno arrestato il ricorrente e sull'ora del suo arrivo all'incontro. Il ricorrente fu riconosciuto colpevole di aver disobbedito all'ordine legittimo della polizia, in violazione dell'articolo 19 § 3 del codice degli illeciti amministrativi, e fu condannato a quindici giorni di reclusione amministrativa.

29. Il 10 maggio 2012 il ricorrente ha presentato ricorso.

30. Il 12 dicembre 2012 il tribunale distrettuale Presnenskiy di Mosca ha esaminato il ricorso. Il ricorrente ha chiesto di interrogare i poliziotti sui cui rapporti e dichiarazioni il giudice di pace aveva basato la sentenza, nonché otto testimoni oculari, e di ammettere come prova la registrazione video dell'arresto. Il tribunale ha respinto queste richieste e ha confermato la sentenza del 9 maggio 2012.

D. L'arresto del ricorrente il 27 ottobre 2012

31. Il 27 ottobre 2012 il ricorrente ha tenuto una manifestazione statica ("picchetto", пикетирование) in piazza Lubyanskaya, che faceva parte di una serie di picchetti pacifici tenuti a Mosca davanti agli edifici che ospitano il Servizio federale di sicurezza e il Comitato investigativo russo per protestare "contro le repressioni e le torture". Secondo il ricorrente, la sua manifestazione era un picchetto individuale (одиночное пикетирование) che non era soggetto a una notifica preventiva all'autorità pubblica competente. In totale, una trentina di persone hanno partecipato consecutivamente a questa manifestazione.

32. Alle 15.30 la polizia arrestò il ricorrente in via Maroseyka 9 mentre camminava per strada accompagnato da un gruppo di persone. Secondo il ricorrente, al momento dell'arresto aveva terminato il picchetto e stava camminando pacificamente lungo il marciapiede; non stava cantando o portando striscioni, ma era seguito da un gruppo di persone, tra cui dei giornalisti, il cui numero era stimato in "due dozzine". Secondo il governo, il ricorrente aveva organizzato una marcia irregolare senza preavviso. Il ricorrente è stato portato alla stazione di polizia alle 16.10. È stato accusato di violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di manifestazioni pubbliche, un reato ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Fu rilasciato alle 19.17 dello stesso giorno.

33. Il 30 ottobre 2012 il giudice di pace del circuito n. 387 del distretto di Basmannyy ha esaminato le accuse. Ha esaminato tre testimoni oculari chiamati su richiesta del ricorrente, ma ha rifiutato la sua richiesta di chiamare ed esaminare gli agenti di polizia che lo avevano arrestato. Anche la richiesta del ricorrente di ammettere come prova una registrazione video degli eventi in questione è stata rifiutata, così come la richiesta di ammettere come prova un rapporto scritto di una ONG che aveva osservato i picchetti. I tre testimoni oculari esaminati su richiesta del ricorrente hanno testimoniato che il ricorrente, dopo aver terminato il suo picchetto, aveva camminato lungo la strada mentre parlava con un collega attivista, circondato da giornalisti; egli è rimasto sul marciapiede, non ha scandito slogan, e non portava striscioni; diversi altri partecipanti al picchetto sono rimasti in piedi con i loro striscioni, ad una certa distanza l'uno dall'altro; la polizia ha arrestato il ricorrente senza alcun avvertimento o spiegazione. Sulla base dei rapporti scritti di due agenti di polizia, il giudice di pace ha stabilito che il ricorrente aveva organizzato e guidato un gruppo di trenta persone, tenendo così una marcia senza l'approvazione delle autorità locali; che si stavano dirigendo da piazza Lubyanskaya al centro di detenzione di Lefortovo, e che al 9 di via Maroseyka il gruppo aveva ostruito la strada, bloccando così il traffico. Ha respinto le dichiarazioni dei testimoni a favore del ricorrente in quanto contraddicevano le prove del fascicolo e ha dichiarato il ricorrente colpevole di aver preso parte a una marcia che non era stata debitamente notificata alle autorità. Gli ha inflitto una multa di RUB 30.000 (equivalente all'epoca dei fatti a circa EUR 740) ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi.

34. Il 7 dicembre 2012 il tribunale distrettuale di Basmannyy ha confermato la sentenza del 30 ottobre 2012.

E. I due arresti del ricorrente il 24 febbraio 2014

35. Il 24 febbraio 2014 alle ore 12 il ricorrente si recò al tribunale distrettuale Zamoskvoretskiy di Mosca per assistere a un'udienza che coinvolgeva attivisti che erano sotto processo per la partecipazione ai disordini di massa in piazza Bolotnaya a Mosca il 6 maggio 2012. La sentenza doveva essere pronunciata in un'udienza pubblica in quella data. Il palazzo di giustizia è stato transennato e ostruito da furgoni della polizia, e il ricorrente non è potuto entrare. Egli è quindi rimasto fuori tra gli altri membri del pubblico che desideravano assistere all'udienza. Secondo il ricorrente era lì in silenzio quando la polizia si è improvvisamente precipitata tra la folla e lo ha arrestato, senza alcun ordine, avvertimento o pretesto. Secondo la versione ufficiale, egli stava tenendo una riunione irregolare e cantava slogan politici.

36. Alle 12.50 dello stesso giorno il ricorrente fu portato in una stazione di polizia. Fu accusato di violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di manifestazioni pubbliche, un reato ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Il ricorrente è stato rilasciato alle 15.00 dello stesso giorno.

37. Più tardi lo stesso giorno, alle 19.45 circa, il ricorrente partecipò a un raduno pubblico pacifico in seguito alla pronuncia della sentenza relativa ai disordini di massa in piazza Bolotnaya, a seguito della quale diversi attivisti erano stati condannati a pene detentive. Il raduno di circa 150 partecipanti ha avuto luogo in via Tverskaya. Il ricorrente è stato arrestato mentre era in piedi sul marciapiede a parlare con un giornalista. Secondo il ricorrente non aveva ricevuto alcun ordine o avvertimento, e non ha opposto resistenza alla polizia. Secondo il rapporto della polizia, quando il ricorrente veniva fatto sedere nel veicolo della polizia, egli salutava la folla e cercava di attirare l'attenzione dei media, dimostrando così un rifiuto di rispettare l'ordine della polizia e resistendo agli agenti nell'esercizio delle loro funzioni.

38. Alle 20.20 il ricorrente fu portato alla stazione di polizia del distretto di Tverskoy, dove fu redatto un verbale di illecito amministrativo. Il ricorrente è stato accusato di aver disobbedito a un ordine legittimo della polizia, un reato ai sensi dell'articolo 19 § 3 del codice degli illeciti amministrativi. È stato detenuto in custodia cautelare.

39. Il giorno seguente, 25 febbraio 2014, a un'ora non identificata, il ricorrente fu portato davanti al giudice del tribunale distrettuale di Tverskoy, che esaminò le accuse ai sensi dell'articolo 19 § 3 del codice degli illeciti amministrativi. La richiesta del ricorrente di esaminare due testimoni oculari è stata accolta. Essi hanno testimoniato che la polizia non aveva dato al ricorrente alcun ordine o avvertimento prima di procedere al suo arresto. Il tribunale ha ammesso ed esaminato la registrazione video degli eventi contestati e ha interrogato i due agenti di polizia sui cui rapporti si basavano le accuse. Il tribunale ha stabilito che il ricorrente aveva partecipato a una riunione irregolare e aveva disobbedito al legittimo ordine della polizia di disperdersi. Il ricorrente fu riconosciuto colpevole di aver disobbedito a un ordine legittimo della polizia, in violazione dell'articolo 19 § 3 del codice degli illeciti amministrativi, e fu condannato a sette giorni di reclusione amministrativa.

40. Il 7 marzo 2014 il tribunale distrettuale di Zamoskvoretskiy ha esaminato le accuse relative alla presunta partecipazione del ricorrente il 24 febbraio 2014 a un raduno pubblico non autorizzato davanti al tribunale distrettuale di Zamoskvoretskiy. Il ricorrente ha chiesto che fossero esaminati due testimoni oculari presenti al tribunale e i due poliziotti sui cui rapporti si basavano le accuse. Queste richieste sono state respinte. Il tribunale ha ammesso una registrazione video degli eventi contestati, ma ha deciso di non prendere conoscenza del suo contenuto perché non era datata e perché non aveva riprodotto l'intera sequenza degli eventi. Sulla base dei rapporti scritti dei due agenti di polizia, il giudice dichiarò il ricorrente colpevole di aver partecipato a una riunione che non era stata notificata all'autorità competente secondo la procedura prevista dalla legge, e lo multò di 10.000 RUB (equivalenti a circa 200 euro) ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi.

41. Il 24 marzo 2014 il tribunale della città di Mosca ha confermato la sentenza del 25 febbraio 2014.

42. Il 22 maggio 2014 il Tribunale della città di Mosca ha confermato la sentenza del 7 marzo 2014.

II. DIRITTO E PRASSI NAZIONALI PERTINENTI

43. Per una sintesi del diritto interno pertinente si veda Kasparov e altri c. Russia (n. 21613/07, § 35, 3 ottobre 2013); Navalnyy e Yashin c. Russia (n. 76204/11, §§ 43-44, 4 dicembre 2014); Novikova e altri c. Russia (n. 25501/07 e 4 altri, §§ 67-69, 26 aprile 2016); e Lashmankin e altri c. Russia, (n. 57818/09 e 14 altri, §§ 216-312, 7 febbraio 2017). Le disposizioni direttamente pertinenti al caso di specie sono esposte di seguito.

44. L'articolo 55 § 3 della Costituzione russa prevede quanto segue:

"I diritti e le libertà degli individui e dei cittadini possono essere limitati dalla legge federale solo nella misura necessaria per la protezione dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale, della morale, della salute, dei diritti e degli interessi legittimi di altre persone e per assicurare la difesa del paese e la sicurezza dello Stato."

45. La legge federale sui raduni, le riunioni, le dimostrazioni, le processioni e i picchetti, no. 54-FZ del 19 giugno 2004 ("la legge sulle manifestazioni pubbliche"), prevedeva, all'epoca dei fatti, quanto segue:

Sezione 2
Definizioni di base

"...

1. un evento pubblico è un'azione aperta, pacifica e accessibile a tutti, tenuta sotto forma di un raduno (собрание), una riunione (митинг), una dimostrazione (демонстрация), una marcia (шествие) o un "picchetto" (пикетирование) o in varie combinazioni di queste forme, organizzate su iniziativa di cittadini della Federazione Russa, di partiti politici, di altre associazioni pubbliche, o di associazioni religiose, compresi [eventi] tenuti con l'uso di veicoli. Lo scopo di una manifestazione pubblica è la libera espressione e formazione di opinioni, e di avanzare richieste su questioni di vita politica, economica, sociale e culturale del paese, così come questioni di politica estera. ..."

Sezione 3
Principi dello svolgimento di un evento pubblico

"Una manifestazione pubblica si basa sui seguenti principi:

1. legalità - rispetto delle disposizioni della Costituzione della Federazione Russa, della presente legge federale [e] di altri atti legislativi della Federazione Russa;

..."

Sezione 5
Organizzatore di un evento pubblico

"...

4. L'organizzatore di un evento pubblico deve:

(1) notificare all'autorità esecutiva [o comunale] ... la manifestazione pubblica in conformità con la sezione 7 della presente legge federale."

Sezione 7
Notifica di un evento pubblico

"La notifica di una manifestazione pubblica (ad eccezione di un raduno e di un picchetto tenuto da un solo partecipante) deve essere depositata per iscritto dal suo organizzatore presso l'autorità esecutiva [o comunale] ... non prima di quindici giorni e non oltre dieci giorni prima della data della manifestazione pubblica ..."

Sezione 16
Motivi per porre fine a una manifestazione pubblica

"I motivi per porre fine a una manifestazione pubblica sono:

1. l'emergere di una minaccia reale per la vita o la salute dei cittadini, e per i beni delle persone fisiche o giuridiche;

2. la commissione di atti illeciti da parte dei partecipanti o la violazione deliberata da parte dell'organizzatore dei requisiti sulla procedura per lo svolgimento di eventi pubblici stabiliti dalla presente legge federale;

3. [a seguito delle modifiche legislative dell'8 giugno 2012] mancato rispetto da parte degli organizzatori degli obblighi di cui all'articolo 5 comma 4 della presente legge federale."

Sezione 17
Procedura per porre fine a una manifestazione pubblica

"1. Se si decide di porre fine alla manifestazione pubblica, il rappresentante dell'autorità esecutiva [o comunale] ...:

(1) ordina all'organizzatore della manifestazione pubblica di porre fine alla manifestazione pubblica, dopo averne spiegato i motivi, ed entro ventiquattro ore, emette tale ordine per iscritto e lo notifica all'organizzatore della manifestazione pubblica;

(2) fissa il termine per il rispetto dell'ordine di cessazione della manifestazione pubblica;

(3) se l'organizzatore non ottempera all'ordine di cessazione della manifestazione pubblica, si rivolge direttamente ai partecipanti alla manifestazione pubblica e fissa un ulteriore termine per l'ottemperanza all'ordine di cessazione della manifestazione pubblica.

2. In caso di inosservanza dell'ordine di cessazione della manifestazione pubblica, la polizia adotta le misure necessarie per porre fine alla manifestazione pubblica ...

3. La procedura per porre fine a una manifestazione pubblica di cui al paragrafo 1 della presente sezione non si applica in caso di disordini di massa, violenza mafiosa, incendi dolosi o altre situazioni che richiedono un intervento urgente. ...

4. La mancata obbedienza agli ordini legittimi degli agenti di polizia o la resistenza ad essi da parte di alcuni partecipanti alla manifestazione pubblica può incorrere nella responsabilità prevista dalla legge."

Sezione 18
Disposizione delle condizioni per lo svolgimento di una manifestazione pubblica

"1. L'organizzatore di una manifestazione pubblica, i funzionari e gli altri cittadini non hanno il diritto di impedire ai partecipanti a una manifestazione pubblica di esprimere le loro opinioni in un modo che non violi l'ordine pubblico e la procedura di svolgimento di una manifestazione pubblica."

46. Prima dell'8 giugno 2012 le disposizioni pertinenti del Codice degli illeciti amministrativi del 30 dicembre 2001 recitavano come segue:

Articolo 19 § 3
Rifiuto di obbedire a un ordine legittimo di un agente di polizia ...

"La mancata obbedienza a un ordine legittimo o a una richiesta di un funzionario di polizia ... in relazione all'esecuzione dei loro doveri ufficiali relativi al mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, o l'ostacolo all'esecuzione dei loro doveri ufficiali, è punibile con una multa da 500 a 1.000 rubli russi (RUB) o con la reclusione amministrativa fino a quindici giorni."

Articolo 20 § 2
Violazioni della procedura stabilita per l'organizzazione o lo svolgimento di incontri pubblici, riunioni, manifestazioni, marce o picchetti

"1. Le violazioni della procedura stabilita per l'organizzazione di incontri pubblici, riunioni, dimostrazioni, marce o picchetti sono punibili con un'ammenda amministrativa da dieci a venti volte il salario minimo, a carico degli organizzatori.

2. Le violazioni della procedura stabilita per lo svolgimento di incontri pubblici, riunioni, manifestazioni, marce o picchetti sono punibili con una sanzione amministrativa compresa tra RUB 1.000 e RUB 2.000 per gli organizzatori, e tra RUB 500 e RUB 1.000 per i partecipanti."

Articolo 27 § 2
Trasferimento di persone in una stazione di polizia

"1. Il trasferimento, cioè l'allontanamento con la forza di una persona allo scopo di redigere un verbale di illecito amministrativo, se questo non può essere fatto nel luogo in cui l'illecito è stato scoperto e se la redazione di un verbale è obbligatoria, è effettuato

(1) dalla polizia ...

...

2. L'operazione di trasferimento è effettuata nel più breve tempo possibile.

3. Il trasferimento è registrato in un verbale di operazione di trasferimento, in un verbale di infrazione amministrativa o in un verbale di detenzione amministrativa. La persona trasferita riceve una copia del verbale di trasferimento se lo richiede."

Articolo 27 § 3
Detenzione amministrativa

"1. La detenzione amministrativa o la limitazione a breve termine della libertà di una persona può essere applicata in casi eccezionali se ciò è necessario per un esame rapido e adeguato del presunto illecito amministrativo o per garantire l'esecuzione di qualsiasi sanzione imposta da una sentenza relativa a un illecito amministrativo. ...

...

3. Se la persona detenuta lo richiede, la sua famiglia, il servizio amministrativo del suo luogo di lavoro o di studio e il suo difensore sono informati del luogo in cui si trova.

...

5. Il detenuto si fa spiegare i diritti e i doveri che gli derivano dal presente codice e la relativa annotazione viene fatta nel verbale di arresto amministrativo."

Articolo 27 § 4
Verbale di fermo amministrativo

"1. La detenzione amministrativa è registrata in un rapporto ...

2. ... Se lo richiede, il detenuto riceve una copia del verbale di fermo amministrativo."

Articolo 27 § 5
Durata della detenzione amministrativa

"1. La durata della detenzione amministrativa non può superare le tre ore, tranne nei casi di cui ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo.

2. Le persone soggette a un procedimento amministrativo relativo a reati che comportano l'attraversamento illegale della frontiera russa ... possono essere sottoposte a detenzione amministrativa per un massimo di 48 ore.

3. Le persone soggette a procedimenti amministrativi riguardanti reati punibili, tra le altre sanzioni amministrative, con la detenzione amministrativa (административный арест) possono essere sottoposte a detenzione amministrativa fino a 48 ore.

4. La durata della detenzione amministrativa è calcolata dal momento in cui [una persona] trasferita ai sensi dell'articolo 27 § 2 è condotta [alla stazione di polizia], e per quanto riguarda una persona in stato di ebbrezza alcolica, dal momento della sua sobrietà."

47. L'8 giugno 2012 il codice degli illeciti amministrativi è stato modificato (legge n. 65-FZ), in particolare come segue.

- La violazione della procedura per l'organizzazione o lo svolgimento di una manifestazione pubblica da parte di un organizzatore è diventata punibile con un'ammenda compresa tra RUB 10.000 e RUB 20.000 o fino a quaranta ore di lavoro comunitario (articolo 20 § 2 (1)).

- L'organizzazione o lo svolgimento di un evento pubblico senza notificarlo all'autorità pubblica competente è stato punito con una multa da 20.000 a 30.000 rubli o fino a cinquanta ore di lavori socialmente utili (articolo 20 § 2 (2)).

- Pene più severe sono state introdotte per le azioni o l'inazione di cui sopra quando ostacolano i pedoni o il traffico, o causano danni alla salute o alla proprietà (articolo 20 § 2 (3 e 4)). Reati separati riguardavano le violazioni da parte di un partecipante all'evento della procedura di svolgimento dell'evento ((5)) e quando tali violazioni causavano danni alla salute o alle cose ((6)).

- L'articolo 4.5 del Codice è stato modificato per aumentare il periodo di prescrizione del reato di cui all'articolo 20 § 2 da due mesi a un anno.

48. Il 26 giugno 2018 la plenaria della Corte suprema della Federazione Russa ha adottato la risoluzione "Su alcune questioni che sorgono durante l'esame giudiziario di casi amministrativi e casi di illeciti amministrativi relativi all'applicazione della legislazione sugli eventi pubblici". Per garantire la coerenza della pratica giudiziaria, la Corte Suprema ha fornito alla magistratura delle linee guida sull'applicazione della legislazione, principalmente la legge sulle manifestazioni pubbliche e il codice degli illeciti amministrativi, nella risoluzione delle controversie amministrative e nell'applicazione della responsabilità amministrativa, indicando in particolare

- che la mancata notifica di un evento pubblico da parte di un organizzatore doveva essere classificata ai sensi dell'articolo 20 § 2 (2-4) del Codice, mentre lo svolgimento di un evento pubblico che era stato rifiutato dalle autorità costituiva un reato da parte dell'organizzatore ai sensi del (1) della stessa disposizione (§§ 28-29 della risoluzione della Corte suprema);

- che l'inosservanza da parte di un partecipante a una manifestazione pubblica degli ordini legittimi o delle istruzioni della polizia doveva essere classificata ai sensi dell'articolo 20 § 2 (5) del codice degli illeciti amministrativi, che in queste circostanze doveva essere considerato come una lex specialis in relazione all'articolo 19 § 3 (1) del codice (§ 33 della risoluzione);

- che il concetto di evento non autorizzato comprendeva eventi condotti senza notifica, nonché eventi per i quali le autorità competenti avevano respinto la notifica;

- che il trasferimento in una stazione di polizia al fine di redigere un verbale di illecito amministrativo e/o la detenzione amministrativa in casi eccezionali sarebbero giustificati solo se fosse altrimenti impossibile identificare l'illecito commesso, stabilire l'identità del trasgressore, esaminare correttamente e tempestivamente il caso relativo all'illecito amministrativo o eseguire la condanna amministrativa; in particolare, la detenzione amministrativa potrebbe essere giustificata da un rischio dimostrato che l'autore riprenda gli atti illeciti o si dia alla fuga, dall'assenza di una residenza fissa, o dalla necessità di compiere atti procedurali o di assicurare le prove (§ 40 della Risoluzione).

III. MATERIALI PERTINENTI

49. Alla data di adozione della presente sentenza, il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa prosegue la sua vigilanza sulla pendenza dell'esecuzione della sentenza Lashmankin e altri, citata. Da ultimo, nella 1318a riunione del Comitato dei Ministri (giugno 2018, DH) è stata adottata una decisione (CM/Del/Dec(2018)1318/H46-21) contenente, in particolare, la seguente dichiarazione per quanto riguarda le misure generali:

"6. [i deputati dei ministri] hanno ricordato anche la disponibilità del Consiglio d'Europa, recentemente espressa dal Segretario generale, ad assistere la Federazione russa nel lavoro di miglioramento della sua legislazione in materia di libertà di riunione;

7. ha preso atto, per quanto riguarda la prassi giudiziaria, di una serie di sviluppi positivi, sotto forma di una serie di decisioni della Corte costituzionale e della Corte suprema negli ultimi anni, compresa una panoramica della prassi degli organismi internazionali e della giurisprudenza della Corte europea in materia di libertà di riunione, preparata dalla Corte suprema, nonché i suoi sforzi in corso per adottare ulteriori orientamenti per i tribunali nazionali su alcune questioni che sorgono in casi amministrativi e casi di reati amministrativi in merito all'applicazione della legislazione che disciplina la procedura per l'organizzazione e lo svolgimento di eventi pubblici, e ha incoraggiato questi sviluppi

8. ha inoltre sottolineato la necessità di adottare rapidamente ulteriori misure, sotto forma di regolamenti o di misure di formazione e sensibilizzazione, per garantire che la prassi delle autorità comunali competenti e della polizia, anche per quanto riguarda l'uso della forza, la dispersione di eventi pubblici e l'arresto dei partecipanti, sia allineata ai requisiti della Convenzione e ha evidenziato il potenziale interesse dell'ampia diffusione delle linee guida preparate dalla Commissione di Venezia e dall'OSCE (CDL-AD(2014)046 - disponibile anche in russo)."

50. Il Memorandum di follow-up del Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa sulla libertà di assemblea nella Federazione Russa, del 5 settembre 2017 (accessibile su https://rm.coe.int/follow-up-memorandum-on-freedom-of-assembly-in-the-russian-federation-/16807517aa), per quanto rilevante, recita quanto segue:

Dispersione delle assemblee pacifiche e arresti dei partecipanti

"21. Mentre garantire la sicurezza dei partecipanti e l'ordine pubblico in generale è certamente una considerazione legittima, ciò non dovrebbe tradursi in una mancanza di tolleranza verso eventi pubblici pacifici che non sono stati concordati con le autorità. Gli emendamenti del 2012 alla legislazione sulle assemblee hanno dato ampie motivazioni per la dispersione di eventi pubblici, comprese eventuali irregolarità nell'organizzazione o nello svolgimento di eventi pubblici, alcune delle quali non sono chiaramente definite dalla legge. Come già osservato nel precedente paragrafo 15, una delle preoccupazioni sugli emendamenti del 2012 espresse dal Consiglio presidenziale era proprio la mancanza di chiarezza in termini di quali azioni o omissioni possono far scattare la responsabilità amministrativa. I precedenti chiarimenti della Corte costituzionale, secondo cui ci devono essere impellenti considerazioni di ordine pubblico (veskiye dovody) per rendere impossibile lo svolgimento di un evento pubblico, sembrano aver avuto poco effetto nella pratica. Un esempio degno di nota è la violenta dispersione e l'arresto di centinaia di manifestanti - a causa dell'assenza di un'autorizzazione preventiva da parte delle autorità - durante un raduno spontaneo ma pacifico in occasione della sentenza del caso Bolotnaya nel febbraio 2014.

...

23. Ci sono state anche segnalazioni di una crescente intolleranza verso eventi pubblici non autorizzati che coinvolgono un numero relativamente basso di partecipanti pacifici. Questo ha incluso anche picchetti di una sola persona, che sono formalmente esenti dalla procedura di accordo. I seguenti esempi sono illustrativi di questa tendenza: l'arresto e la scorta a una stazione di polizia di sei attivisti per aver letto la Costituzione russa ad alta voce di fronte alla Duma di Stato il 12 settembre 2016; il presunto arresto violento a Beslan e l'imposizione di servizi sociali a cinque madri delle vittime dell'attacco terroristico del settembre 2004, che volevano commemorare il 12° anniversario indossando magliette con scritte critiche nei confronti delle autorità; l'arresto di diversi picchetti solitari, compresi dei minorenni, che manifestavano con fogli di carta bianchi e bocche imbavagliate a Mosca il 1° luglio 2017; e l'arresto di quattro attivisti per i diritti degli animali che facevano un picchetto a 50 metri di distanza l'uno dall'altro a Ekaterinburg il 7 giugno 2017.

24. La necessità di mantenere l'ordine pubblico non dovrebbe essere interpretata in modo tale da svuotare di significato il diritto alla libertà di riunione pacifica. Secondo gli standard internazionali, se il quadro giuridico interno prevede una procedura di notifica, il suo obiettivo dovrebbe essere quello di consentire alle autorità statali la possibilità di facilitare l'esercizio del diritto alla libertà di riunione. La mancata notifica alle autorità di un'assemblea non la rende illegale e non dovrebbe essere usata come base per disperderla. ...

25. Il commissario accoglie con favore l'iniziativa del Consiglio per i diritti umani di preparare emendamenti al quadro giuridico che disciplina le manifestazioni pubbliche in collaborazione con la Guardia Nazionale, e sostiene le dichiarazioni dell'Ombudsman federale e dell'Ombudsman di San Pietroburgo riguardo alla necessità di rafforzare il diritto alla libertà di riunione e le garanzie contro l'applicazione arbitraria di misure restrittive."

IV. LAVORI PREPARATORI

51. La parte pertinente dei lavori preparatori dell'articolo 18 della Convenzione (cfr. Edizione raccolta dei "Travaux Préparatoires" della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Martinus Nijhoff, vol. IV, 1977, pp. 130, 179-181 e 955) recita come segue:

"... la garanzia collettiva internazionale avrà come scopo di assicurare che nessuno Stato miri di fatto a sopprimere la libertà garantita, per mezzo di misure minori che, pur essendo fatte con il pretesto di organizzare l'esercizio di queste libertà sul suo territorio, o di salvaguardare la lettera della legge, abbiano l'effetto contrario. ... È legittimo e necessario limitare, talvolta anche frenare, le libertà individuali, per permettere a tutti l'esercizio pacifico della loro libertà e per assicurare il mantenimento della moralità, del benessere generale, del bene comune e del bisogno pubblico. Quando lo Stato definisce, organizza, regola e limita le libertà per tali motivi, nell'interesse e per assicurare meglio il benessere generale, non fa che compiere il suo dovere. Questo è ammissibile; questo è legittimo.

Ma quando interviene per sopprimere, frenare e limitare queste libertà per, questa volta, ragioni di stato; per proteggersi secondo la tendenza politica che rappresenta, contro un'opposizione che considera pericolosa; per distruggere le libertà fondamentali che dovrebbe farsi carico di coordinare e garantire, allora è contro l'interesse pubblico se interviene. Allora le leggi che approva sono contrarie al principio di garanzia internazionale.

...

[Ogni Stato che viola i diritti umani e soprattutto i diritti di libertà, avrà sempre una scusa; la morale, l'ordine, la sicurezza pubblica e soprattutto i diritti democratici

...

È dunque abbastanza chiaramente dalla democrazia che le libertà che vogliamo garantire traggono il loro contenuto pratico.

Lo stesso vale per le restrizioni che lo Stato può legittimamente imporre con la legislazione interna ad una data libertà. In tutti i paesi del mondo l'esercizio della libertà deve essere organizzato. Di conseguenza, in tutti i paesi del mondo le libertà devono essere definite e limitate. Supponiamo di prendere il caso di una democrazia. La limitazione imposta sarà valida solo se ha come scopo l'interesse pubblico e il bene comune. Lo Stato, in una democrazia, può limitare una libertà individuale nell'interesse della libertà di tutti, per permettere l'esercizio collettivo di tutte le libertà, nell'interesse generale di una libertà di diritto superiore, nell'interesse pubblico della nazione. La restrizione che essa impone è legittima proprio per il fatto che questo è il fine a cui mira: essa pone un limite alla libertà nell'interesse generale, nell'interesse della libertà di tutti".

LA LEGGE

I. OBIEZIONI PRELIMINARI

52. Per la prima volta dinanzi alla Grande Camera, il Governo ha sollevato una serie di obiezioni preliminari riguardanti in parte la portata del caso sottoposto alla Grande Camera, e in parte l'ammissibilità di alcuni reclami.

A. Le osservazioni delle parti

53. Il Governo ha sottolineato che in due delle sue domande originarie che compongono il presente caso il ricorrente non ha invocato l'articolo 5 e si è lamentato del suo arresto e del suo trasferimento alla stazione di polizia con riferimento al solo articolo 11. A loro avviso, la portata della causa dinanzi alla Grande Camera dovrebbe essere limitata di conseguenza.

54. Hanno inoltre invitato la Corte a dichiarare inammissibili tutti i suoi reclami ai sensi dell'articolo 5 e tutti i suoi reclami ai sensi dell'articolo 11, tranne uno, per mancato esaurimento dei mezzi di ricorso interni, come richiesto dall'articolo 35 § 1. Hanno spiegato che, sebbene non fosse necessario esaurire un ricorso distinto in relazione al proprio arresto e trasferimento in una stazione di polizia, era necessario contestare tali misure davanti al giudice che esaminava il merito delle accuse amministrative. Il ricorrente non l'avrebbe fatto, ad eccezione di un caso in cui aveva lamentato la durata asseritamente irragionevole della sua detenzione presso la stazione di polizia il 24 febbraio 2014. Né il ricorrente aveva lamentato nel procedimento interno che il suo diritto alla libertà di riunione pacifica ai sensi dell'articolo 11 fosse stato violato in nessuno degli episodi, e per quanto riguarda alcune delle denunce aveva espressamente negato di aver partecipato a un'assemblea pubblica.

55. Per quanto riguarda la denuncia del ricorrente ai sensi dell'articolo 18, il Governo ha sostenuto che solo due dei moduli di domanda originali contenevano un riferimento all'articolo 18 e poi solo in combinazione con l'articolo 5, non con l'articolo 11, in relazione a due episodi (vale a dire, il primo episodio, del 5 marzo 2012 e il quarto episodio, del 9 maggio 2012). Essi hanno suggerito alla Corte di limitare di conseguenza il suo esame.

56. In subordine, il Governo ha invitato la Corte a dichiarare inammissibili, in quanto fuori tempo massimo, alcune parti del ricorso ai sensi dell'articolo 18. In particolare, qualora la Grande Camera avesse deciso di basare il suo esame non sulla descrizione iniziale delle denunce (contenuta nei ricorsi nn. 29580/12 e 36847/12 del 14 e 18 maggio 2012, relativi agli eventi del 5 marzo e del 9 maggio 2012, rispettivamente), ma sugli argomenti successivamente presentati dal ricorrente nelle sue osservazioni del 14 settembre 2017, le parti pertinenti delle sue denunce ex articolo 18 dovevano "essere respinte per mancato rispetto della regola dei sei mesi [di cui] all'articolo 35 § 1".

57. Il ricorrente ha sostenuto nelle sue memorie orali che era ragionevole basarsi sulla qualificazione e sulla portata del caso come definito dalla Camera, nel senso che le denunce ai sensi dell'articolo 18 erano in sostanza sollevate in tutte e cinque le domande. Non ha commentato la proposta del governo di limitare la portata del suo esame per quanto riguarda il reclamo dell'articolo 5.

B. La valutazione della Corte

58. La Corte ribadisce che, secondo la sua costante giurisprudenza, il "caso" rinviato alla Grande Camera abbraccia necessariamente tutti gli aspetti del ricorso precedentemente esaminati dalla Camera nella sua sentenza, non essendoci alcuna base per un rinvio meramente parziale del caso. Il "caso" rinviato alla Grande Camera è il ricorso così come è stato dichiarato ammissibile (cfr. Cumpǎnǎ e Mazǎre c. Romania [GC], no. 33348/96, § 66, CEDU 2004-XI; K. e T. c. Finlandia [GC], no. 25702/94, §§ 140-41, CEDU 2001-VII; Perna c. Italia [GC], no. 48898/99, §§ 23-24, CEDU 2003-V; mutatis mutandis, Irlanda c. Regno Unito, sentenza del 18 gennaio 1978, serie A n. 25, § 157; e Azinas c. Cipro [GC], no. 56679/00, § 32, CEDU 2004-III).

59. Tuttavia, ciò non significa che la Grande Camera non possa anche esaminare, se del caso, le questioni relative alla ricevibilità del ricorso nello stesso modo in cui ciò è possibile nei procedimenti camerali, ad esempio in virtù dell'articolo 35 § 4 in fine della Convenzione, o quando tali questioni sono state unite al merito o quando sono altrimenti rilevanti nella fase di merito (si veda K. e T. c. Finlandia, citata, § 141, e Blečić c. Croazia [GC], no. 59532/00, § 65, ECHR 2006-III). Pertanto, anche nella fase di merito la Grande Camera può riconsiderare una decisione di dichiarare ammissibile una domanda se conclude che essa avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per uno dei motivi indicati nei primi tre paragrafi dell'articolo 35 della Convenzione (ibidem; Radomilja e altri c. Croazia [GC], nn. 37685/10 e 22768/12, § 102, CEDU 2018).

60. La Corte osserva che nel caso di specie non solo le obiezioni preliminari del Governo relative all'ammissibilità di alcune denunce, ma anche quelle relative alla portata del caso rinviato alla Grande Camera sollevano questioni di ammissibilità, in particolare per quanto riguarda l'esaurimento delle vie di ricorso interne e il rispetto della regola dei sei mesi. Ribadisce che, ai sensi dell'articolo 55 del Regolamento della Corte, ogni eccezione di irricevibilità deve essere sollevata, nella misura in cui il suo carattere e le circostanze lo consentono, dalla parte contraente convenuta nelle sue osservazioni scritte o orali sulla ricevibilità della domanda (cfr. Svinarenko e Slyadnev c. Russia [GC], nn. 32541/08 e 43441/08, § 79, CEDU 2014 (estratti), e Buzadji c. Repubblica di Moldova [GC], n. 23755/07, §§ 64 e 67, CEDU 2016 (estratti)). Nelle loro osservazioni del 12 gennaio 2015 alla Camera che affrontano il merito del reclamo ai sensi dell'articolo 5, il governo ha menzionato di sfuggita che era "anche degno di nota che il ricorrente [non] sembra aver contestato l'uso delle misure specifiche di per sé nel procedimento interno. L'essenza delle sue denunce ... [risiedeva] nella negazione del fatto di aver commesso i reati imputati". Tuttavia, il governo non ha avanzato alcuna eccezione di inammissibilità per mancato esaurimento dei rimedi interni a questo proposito. Né hanno contestato che il ricorrente avesse esaurito i ricorsi interni per quanto riguarda le sue denunce ai sensi dell'articolo 11.

61. La Corte non discerne alcuna circostanza eccezionale in questo caso che avrebbe potuto dispensare il Governo dal suo obbligo ai sensi dell'articolo 55 di sollevare queste obiezioni preliminari prima dell'adozione della decisione della Camera sulla ricevibilità. Di conseguenza, il Governo è esonerato dal sollevarle in questa fase del procedimento (si veda Pine Valley Developments Ltd e altri c. Irlanda, 29 novembre 1991, § 45, serie A n. 222).

62. Tuttavia, nella misura in cui le obiezioni del Governo riguardavano la portata delle denunce presentate ai sensi della Convenzione, in particolare in quanto non avevano incluso alcune parti delle denunce portate avanti dinanzi alla Grande Camera, la conseguenza del loro accoglimento sarebbe la constatazione che la regola dei sei mesi non era stata rispettata per quanto riguarda tali parti delle denunce (si veda Radomilja e altri, già citata, § 139). A differenza della loro obiezione relativa al mancato esaurimento dei ricorsi interni, si tratta di una questione che rientra nella competenza della Corte e che essa non è impedita di esaminare d'ufficio (si veda Blečić, sopra citata, §§ 66-68; Buzadji, sopra citata, § 70; e Fábián c. Ungheria [GC], n. 78117/13, § 90, CEDU 2017 (estratti)).

63. A questo proposito, la Corte osserva che dal procedimento dinanzi alla Camera si evince che quest'ultima ha ritenuto che gli elementi di fatto delle rispettive denunce fossero presenti in tutte le domande iniziali. La Corte osserva che tutte e cinque le domande che compongono il presente caso sono state comunicate al Governo il 28 agosto 2014 e comprendevano domande ai sensi degli articoli 5 e 11 e anche ai sensi dell'articolo 18 in combinato disposto con le disposizioni summenzionate, in relazione a ciascuno dei sette episodi. Il Governo rispose alle domande sul merito delle presunte violazioni senza alcun commento sulla portata del caso, pur avendone piena conoscenza (confronta Radomilja e altri, sopra citata, § 105). Successivamente la Camera decise di unire i ricorsi "dato il loro comune contesto fattuale e giuridico" (si veda il § 39 della sentenza della Camera) e ritenne ammissibili le denunce ai sensi degli articoli 5 e 11 e anche quelle ai sensi dell'articolo 18 in combinato disposto con gli articoli 5 e 11 rispettivamente, in relazione a tutti e sette gli episodi.

64. Inoltre, come risulta dal ragionamento della Camera nel merito, l'arresto e il trasferimento di polizia denunciati erano istanze di privazione della libertà, che dovevano essere esaminate ai sensi dell'articolo 5 della Convenzione, oltre a comprendere uno dei capi d'accusa di presunta ingerenza ai sensi dell'articolo 11. Pertanto, la doglianza del ricorrente a causa dei presunti arresti arbitrari è stata considerata parte della base fattuale delle sue denunce ai sensi dell'articolo 11, presentate in tutte e cinque le domande per tutti e sette gli episodi (come risulta dai §§ 50 e 51 della sentenza della Camera). Si può anche notare che la Camera ha caratterizzato il reclamo ai sensi dell'articolo 18, preso in combinazione con l'articolo 5 e con l'articolo 11 rispettivamente, come un unico reclamo (si vedano i punti 8 e 9 del dispositivo della sentenza della Camera), anche se non ha ritenuto necessario esaminare il merito.

65. La Grande Camera non vede motivi per rimettere in discussione la valutazione della Camera a questo proposito, né altre ragioni per cui la Corte debba declinare la propria competenza rispetto a qualsiasi parte delle denunce dichiarate ammissibili. Essa è convinta che, nelle circostanze del caso nel suo complesso, gli elementi di fatto delle denunce del ricorrente di arresto e detenzione illegali e arbitrari ai sensi dell'articolo 5 erano essenzialmente coperti da quelli delle sue più ampie denunce di interferenze ingiustificate con i suoi diritti di cui all'articolo 11, così come le sue denunce di un secondo fine ai sensi dell'articolo 18 in combinato disposto con le disposizioni di cui sopra. Va ribadito che una denuncia si compone di due elementi: asserzioni fattuali e argomenti giuridici. In virtù del principio jura novit curia, la Corte non è vincolata dai motivi giuridici addotti dal ricorrente ai sensi della Convenzione e dei suoi Protocolli e ha il potere di decidere sulla caratterizzazione da dare in diritto ai fatti di una denuncia esaminandola in base ad articoli o disposizioni della Convenzione diversi da quelli invocati dal ricorrente (si veda Radomilja e altri, citata, § 126).

66. Di conseguenza, la portata della causa ora dinanzi alla Grande Camera non è limitata nel modo sostenuto dal Governo, ma si estende a tutti gli aspetti della causa come dichiarata ammissibile dalla Camera (si veda K. e T. c. Finlandia, sopra citata, § 141; Leyla Şahin c. Turchia [GC], no. 44774/98, § 128, CEDU 2005-XI; e Cumpǎnǎ e Mazǎre, sopra citata, § 66-69). Di conseguenza, respinge tutte le obiezioni preliminari del governo.

II. PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 5 DELLA CONVENZIONE

67. Il ricorrente lamentava che il suo arresto in sette occasioni era stato illegale e arbitrario. Lamentava inoltre che in due di queste occasioni - il 9 maggio 2012 e il 24 febbraio 2014 - era stato detenuto ingiustificatamente in attesa del procedimento amministrativo. Ha invocato l'articolo 5 § 1 della Convenzione, che recita come segue:

"1. Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza personale. Nessuno può essere privato della sua libertà, salvo nei seguenti casi e secondo una procedura prevista dalla legge

(a) la detenzione legittima di una persona dopo la condanna da parte di un tribunale competente;

(b) l'arresto o la detenzione legittima di una persona per inosservanza dell'ordine legittimo di un tribunale o per garantire l'adempimento di un obbligo prescritto dalla legge

(c) l'arresto o la detenzione legittima di una persona allo scopo di condurla dinanzi all'autorità giudiziaria competente per il ragionevole sospetto che abbia commesso un reato o quando è ragionevolmente considerato necessario per impedire che commetta un reato o fugga dopo averlo commesso

(d) la detenzione di un minore per ordine legittimo a fini di sorveglianza educativa o la sua detenzione legittima per condurlo dinanzi all'autorità giudiziaria competente

(e) la detenzione legittima di persone per la prevenzione della diffusione di malattie infettive, di persone insane di mente, di alcolisti o tossicodipendenti o di vagabondi;

(f) l'arresto o la detenzione legittima di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel paese o di una persona contro la quale è in corso un'azione in vista dell'espulsione o dell'estradizione".

A. Le osservazioni delle parti alla Grande Camera

1. Il ricorrente

68. Il ricorrente sosteneva che il suo arresto era stato illegale e arbitrario in tutte e sette le occasioni. Egli sosteneva che i raduni in questione non erano di dimensioni tali da pregiudicare l'ordine pubblico. In relazione al quarto e al settimo episodio, quando è stato accusato di mancata obbedienza a un ordine di polizia (il 9 maggio 2012 e il 24 febbraio 2014), egli non aveva ricevuto alcun ordine o avvertimento prima che la polizia lo arrestasse. In ogni caso, una violazione dell'ordine pubblico non gli è stata imputata nel procedimento interno. Inoltre, anche se la polizia riteneva il contrario, non vi era alcuna ragione per cui i verbali di illecito amministrativo non potessero essere redatti sul posto, come previsto dall'articolo 27 § 2 del codice degli illeciti amministrativi. Il ricorrente ha sottolineato che in ogni caso aveva obbedito agli agenti di polizia che lo arrestavano ed era stato sotto il loro pieno controllo. In ogni caso era stato portato in un furgone della polizia, che sarebbe stato un luogo adatto per redigere un rapporto senza lasciare il luogo. A suo parere, non era stato necessario portarlo alla stazione di polizia per completare le pratiche in nessuna di queste occasioni, soprattutto perché aveva dovuto trascorrere molto tempo - a volte più di tre ore - in transito verso la stazione di polizia. Egli si basava sulla constatazione della Corte nella causa Navalnyy e Yashin (citata sopra, § 95) che, data l'assenza del limite di legge sulla durata di un trasferimento in una stazione di polizia, un trasferimento irragionevolmente lungo può costituire di per sé una detenzione non registrata e non riconosciuta in violazione dell'articolo 5 § 1.

69. Inoltre, il 9 maggio 2012 e il 24 febbraio 2014 è stato detenuto per oltre tre ore, in violazione del termine di legge, sebbene non vi fossero state circostanze eccezionali che giustificassero la decisione di non rilasciarlo in attesa del processo. Egli sosteneva che la sua detenzione preventiva in quelle due occasioni non era conforme alle finalità della privazione della libertà di cui ai pertinenti sottoparagrafi dell'articolo 5 § 1.

2. Il governo

70. Il Governo ha sostenuto che l'arresto del ricorrente era stato legittimo e necessario al fine di assicurarlo alla giustizia in relazione agli illeciti amministrativi. Essi hanno indicato che il trasferimento presso le stazioni di polizia era stato necessario in ogni caso perché i rapporti amministrativi non potevano essere redatti sul posto, poiché le circostanze erano tali da rendere impraticabili le pratiche. Per quanto riguarda la detenzione amministrativa, la sua durata non ha superato le tre ore dal momento in cui il richiedente è stato portato alla stazione di polizia, ad eccezione di due occasioni in cui è stato accusato di reati punibili con la privazione della libertà, nei quali casi la sua detenzione è rientrata nel termine legale di quarantotto ore.

B. La valutazione della Grande Camera

71. La Camera ha fatto la seguente valutazione del reclamo del ricorrente:

"60. La Corte ha precedentemente esaminato i reclami presentati da persone arrestate in circostanze simili, tra cui uno del ricorrente. In quei casi la polizia ha interrotto raduni irregolari ma pacifici, ha arrestato i partecipanti e li ha scortati alle stazioni di polizia per far redigere dei verbali di infrazione amministrativa. La Corte ha notato, in particolare, che ai sensi dell'articolo 27.2 del codice degli illeciti amministrativi, i ricorrenti potevano essere scortati in una stazione di polizia solo se i verbali non potevano essere redatti nel luogo in cui l'infrazione era stata scoperta. Tuttavia, in questi casi, non era stata fornita alcuna ragione per non farlo sul posto, il che ha portato alla constatazione che l'arresto e la scorta alla stazione di polizia avevano costituito una privazione arbitraria e illegale della libertà (si veda Navalnyy e Yashin, già citata, §§ 68 e 93-97, e, mutatis mutandis, Novikova e altri, già citata, §§ 182-83 e 226-27). Inoltre, una volta redatti i verbali di illecito amministrativo presso la stazione di polizia, l'obiettivo della scorta sarebbe stato raggiunto e un'ulteriore custodia cautelare in attesa dell'udienza giudiziaria richiederebbe una giustificazione specifica, come il rischio dimostrato di fuggire o di ostacolare il corso della giustizia. In assenza di ragioni esplicite per il mancato rilascio del ricorrente, la Corte ha considerato la detenzione in attesa di giudizio ingiustificata e arbitraria anche se rientrava nel termine di quarantotto ore previsto dall'articolo 27.5 § 3 del Codice degli illeciti amministrativi (si veda Navalnyy e Yashin, sopra citata, § 96, e Frumkin c. Russia, no. 74568/12, § 150, 5 gennaio 2016).

61. Tenuto conto del materiale in suo possesso, la Corte osserva che il Governo non ha presentato alcun fatto o argomento in grado di persuaderlo a raggiungere una conclusione diversa nel caso di specie. Infatti, in nessuna delle sette occasioni c'era una ragione, esplicita o implicita, per cui il verbale di infrazione amministrativa non potesse essere redatto sul posto. Inoltre, il 9 maggio 2012 il ricorrente è stato trattenuto per un numero imprecisato di ore prima di essere portato davanti al giudice di pace lo stesso giorno, e il 24 febbraio 2014 è stato trattenuto per una notte prima di essere portato davanti al giudice, senza che fossero fornite ragioni esplicite per non rilasciarlo prima del processo, solo perché era stato accusato di reati punibili con una pena detentiva. Né il governo né altre autorità nazionali hanno fornito alcuna giustificazione come richiesto dall'articolo 27.3 del codice, ossia che si trattasse di un "caso eccezionale" o che fosse "necessario per un rapido e adeguato esame del presunto illecito amministrativo". In assenza di ragioni esplicite fornite dalle autorità per non rilasciare il ricorrente, la Corte ritiene che la sua detenzione in attesa di giudizio il 9 maggio 2012 e il 24 febbraio 2014 sia ingiustificata e arbitraria."

72. La Grande Camera condivide le ragioni della Camera e ritiene che vi sia stata una violazione dell'articolo 5 § 1 della Convenzione a causa dell'arresto del ricorrente in sette occasioni e della sua detenzione preventiva in due occasioni.

III. PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 6 DELLA CONVENZIONE

73. Il ricorrente ha denunciato una violazione dell'articolo 6 §§ 1, 2 e 3 (d) della Convenzione. Egli ha sostenuto che in tutte e sette le occasioni il procedimento in cui è stato condannato per un illecito amministrativo non ha rispettato le garanzie del giusto processo, in particolare i principi della parità delle armi, del contraddittorio, dell'indipendenza e dell'imparzialità del tribunale e della presunzione di innocenza. L'articolo 6 della Convenzione, per quanto pertinente, recita:

"1. Nella determinazione dei suoi diritti e doveri civili o di ogni accusa penale a suo carico, ogni persona ha diritto a un'equa e pubblica udienza ... da parte di un tribunale indipendente e imparziale ...

2. Ogni persona accusata di un reato penale è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata provata secondo la legge.

3. Ogni persona accusata di un reato ha i seguenti diritti minimi:

...

(d) di esaminare o far esaminare i testimoni a carico e di ottenere la presenza e l'esame dei testimoni a suo favore nelle stesse condizioni dei testimoni a carico..."

A. Applicabilità dell'articolo 6 della Convenzione

1. La sentenza della Camera

74. La Camera ha fatto riferimento alle sue precedenti conclusioni secondo cui i reati di cui agli articoli 19 § 3 e 20 § 2 del Codice degli illeciti amministrativi dovrebbero essere classificati come "penali" ai fini della Convenzione e non ha visto alcuna ragione per giungere a una conclusione diversa nel presente caso. Ha ritenuto che il procedimento amministrativo dovesse essere esaminato alla luce della parte penale dell'articolo 6 della Convenzione.

2. Le osservazioni delle parti

75. Nel procedimento dinanzi alla Grande Camera il Governo ha mantenuto la propria obiezione circa l'applicabilità dell'articolo 6 della Convenzione ai procedimenti amministrativi nel caso di specie, facendo riferimento alla discrezionalità degli organi legislativi degli Stati membri nel definire quali reati debbano essere classificati come penali nei rispettivi sistemi giuridici.

76. Il ricorrente ha sostenuto, al contrario, che l'articolo 6 nella sua parte penale era applicabile, conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte.

3. La valutazione della Corte

77. La Corte ribadisce che l'applicabilità dell'articolo 6 deve essere valutata sulla base dei tre criteri delineati nella sentenza Engel, ossia la qualificazione giuridica del reato secondo il diritto nazionale; la natura del reato; e il grado di severità della pena in cui l'interessato rischiava di incorrere (si veda Engel e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976, §§ 82-83, serie A no. 22; Öztürk c. Germania, 21 febbraio 1984, § 50, serie A no. 73; Demicoli c. Malta, 27 agosto 1991, §§ 31-34, serie A no. 210; Menesheva c. Russia, no. 59261/00, §§ 95-98, CEDU 2006-III; Ezeh e Connors c. Regno Unito [GC], nn. 39665/98 e 40086/98, § 82, CEDU 2003-X; Jussila c. Finlandia [GC], n. 73053/01, § 30, CEDU 2006-XIV; e Blokhin c. Russia [GC], no. 47152/06, § 179, CEDU 2016).

78. Il secondo e il terzo criterio stabiliti in Engel sono alternativi e non necessariamente cumulativi. Ciò non esclude che un approccio cumulativo possa essere adottato laddove l'analisi separata di ciascun criterio non consenta di giungere a una chiara conclusione circa l'esistenza di un'accusa penale (si veda Ezeh e Connors, sopra citata, § 86; Jussila, sopra citata, § 31; e Blokhin, sopra citata, § 179.).

79. La Corte ha precedentemente ritenuto che l'illecito di cui all'articolo 20 § 2 del Codice degli illeciti amministrativi debba essere classificato come "penale", tenuto conto della natura generale dell'illecito e del fatto che lo scopo della sanzione è di natura punitiva e deterrente, tutte caratteristiche della sfera penale (si veda Kasparov e altri, sopra citata, §§ 37-45; Mikhaylova c. Russia, no. 46998/08, §§ 57-69, 19 novembre 2015; e Kasparov e altri c. Russia (n. 2), no. 51988/07, § 43, 13 dicembre 2016). Per quanto riguarda il reato di cui all'articolo 19 § 3 del Codice, la Corte ha osservato che esso era punibile con la detenzione, il che è generalmente indicativo di un reato appartenente alla sfera penale, e che in considerazione della sua durata e delle modalità di esecuzione ha raggiunto la gravità di una sanzione penale (cfr. Malofeyeva v. Russia, no. 36673/04, §§ 99-101, 30 maggio 2013; Nemtsov c. Russia, no. 1774/11, § 83, 31 luglio 2014; Navalnyy e Yashin, sopra citata, § 78; e Ezeh e Connors, sopra citata, §§ 69-130).

80. La Grande Camera non vede alcuna ragione per discostarsi dalle conclusioni della Camera e ritiene che l'articolo 6 fosse applicabile, ai sensi del suo arto penale, alle sette serie di procedimenti amministrativi nel presente caso.

B. Conformità

1. Le osservazioni delle parti

(a) Il ricorrente

81. Il ricorrente sosteneva che in tutti e sette i cicli di procedimenti amministrativi non gli era stato concesso un processo equo. Egli lamentava che i tribunali avevano rifiutato di chiamare ed esaminare i testimoni da lui richiesti, e in cinque serie di procedimenti avevano rifiutato di ammettere come prova le registrazioni video del suo arresto. Inoltre, i tribunali non avevano rispettato il principio della parità delle armi, in quanto avevano respinto le dichiarazioni a favore del ricorrente come false, mentre avevano dato peso a quelle degli agenti di polizia. Il ricorrente ha sostenuto che, respingendo tutte le prove a suo favore, i tribunali nazionali gli avevano imposto un onere della prova estremo e irraggiungibile come imputato, e che le sentenze non erano basate su una valutazione accettabile dei fatti rilevanti. Inoltre, i giudici non hanno richiesto alla polizia di giustificare l'interferenza con il diritto alla libertà di riunione del ricorrente. Per quanto riguarda due serie di procedimenti - riguardanti gli episodi del 9 maggio 2012 e del 27 ottobre 2012 - egli ha formulato un'ulteriore censura secondo la quale i giudici avrebbero assolto la funzione del pubblico ministero, conformemente alla procedura amministrativa, ma in contrasto con i principi di parità delle armi e di indipendenza del tribunale. Egli lamentava inoltre che in questi due cicli di procedimenti i tribunali avevano modificato d'ufficio i capi d'accusa, assumendo così il ruolo dell'accusa.

(b) Il governo

82. Il Governo ha sostenuto che il procedimento nelle cause amministrative del ricorrente aveva rispettato l'articolo 6 della Convenzione. Essi sostenevano che il ricorrente aveva avuto un'equa opportunità in ogni occasione di esporre il suo caso e di far chiamare e interrogare i testimoni pertinenti. Il governo ha contestato l'affermazione che i tribunali nazionali avevano assunto la funzione dell'accusa. Sostenevano che i fascicoli dei casi di infrazione amministrativa erano stati preparati dalla polizia, che aveva raccolto le prove e aveva presentato le accuse per iscritto, mentre il tribunale aveva risolto i casi come giudice indipendente. Il governo riteneva che il materiale video fornito dal ricorrente avesse un valore probatorio limitato e sosteneva che era comunque di competenza dei tribunali nazionali decidere sulla rilevanza e l'ammissibilità di particolari elementi di prova.

2. La valutazione della Corte

83. La Camera ha effettuato la seguente valutazione del reclamo del ricorrente:

"69. La Corte osserva che le circostanze dell'arresto del ricorrente sono state contestate dalle parti del procedimento amministrativo in tutti e sette i casi. Nel procedimento relativo all'episodio del 5 marzo 2012 il ricorrente ha sostenuto, in particolare, che i due agenti di polizia che avevano redatto il verbale di illecito amministrativo non erano gli stessi agenti che lo avevano arrestato. Nei procedimenti relativi agli episodi dell'8 e 9 maggio 2012 e della sera del 24 febbraio 2014, il ricorrente ha contestato che i raduni in questione avessero provocato dei disordini e ha negato che gli fosse stato dato un avvertimento o un ordine di disperdersi prima di essere arrestato. In altre due serie di procedimenti - riguardanti gli episodi del 27 ottobre 2012 e del 24 febbraio 2014 a mezzogiorno - il ricorrente ha contestato che ci fosse stato un raduno pubblico ai sensi della legge sulle manifestazioni pubbliche e ha sostenuto di essere stato arrestato senza alcun avvertimento o pretesto. Ne consegue che ogni serie di procedimenti comportava una controversia sui fatti fondamentali e che spettava ai giudici nazionali risolvere tali controversie in modo equo e in contraddittorio.

70. La Corte osserva che nel procedimento relativo all'episodio del 5 marzo 2012 il giudice di pace ha esaminato solo due agenti di polizia la cui identità era stata contestata dal ricorrente e ha rifiutato di chiamare altri testimoni. Tuttavia, la corte d'appello aveva giustamente ritenuto insufficienti queste prove e aveva esaminato anche un privato - un giornalista - che era stato testimone oculare dell'arresto del ricorrente. Quest'ultimo aveva confermato l'identità degli agenti di polizia. Inoltre, la stessa corte d'appello ha esaminato la registrazione video presentata dal ricorrente, e sulla base di tutte le prove ha ritenuto accertata l'identità degli agenti. La Corte non ha motivo di ritenere arbitrario o manifestamente irragionevole il modo in cui la corte d'appello aveva valutato le prove relative all'identità degli agenti, e nota che il ricorrente non ha presentato altre doglianze in relazione a questa serie di procedimenti.

71. Al contrario, i giudici degli altri sei set di procedimenti hanno deciso di basare i loro giudizi esclusivamente sulle versioni degli eventi presentate dalla polizia. Hanno sistematicamente omesso di verificare le affermazioni fattuali fatte dalla polizia, avendo rifiutato le richieste del ricorrente di ammettere prove aggiuntive come le registrazioni video, o di chiamare i testimoni, in assenza di ostacoli in tal senso. Inoltre, quando i tribunali hanno esaminato testimoni diversi dagli agenti di polizia, hanno automaticamente presunto la parzialità di tutti i testimoni che avevano testimoniato a favore del ricorrente; al contrario, gli agenti di polizia sono stati presunti come parti senza alcun interesse personale.

72. La Corte ha già esaminato una serie di casi riguardanti procedimenti amministrativi contro persone accusate di aver violato le regole di condotta di manifestazioni pubbliche o di non aver obbedito agli ordini di dispersione della polizia. Ha constatato che in questi procedimenti i giudici di pace hanno accettato prontamente e inequivocabilmente le affermazioni della polizia e hanno negato ai ricorrenti qualsiasi possibilità di fornire una prova contraria. Ha ritenuto che nella controversia sui fatti chiave alla base delle accuse in cui gli unici testimoni dell'accusa erano gli agenti di polizia che avevano svolto un ruolo attivo negli eventi contestati, era indispensabile che i giudici utilizzassero ogni ragionevole opportunità per verificare le loro dichiarazioni incriminanti (vedi Kasparov e altri, § 64; Navalnyy e Yashin, § 83; e Frumkin, § 165, tutti citati sopra). L'inosservanza di ciò era contraria ai principi fondamentali del diritto penale, vale a dire in dubio pro reo (si veda Frumkin, sopra citato, § 166, e i casi ivi citati). Essa ha inoltre rilevato che, respingendo tutte le prove a favore dell'imputato senza giustificazione, i tribunali nazionali avevano imposto al ricorrente un onere della prova estremo e irraggiungibile, in contrasto con il requisito fondamentale che l'accusa deve dimostrare la propria tesi e con uno dei principi fondamentali del diritto penale, ossia in dubio pro reo (si veda Nemtsov, sopra citata, § 92).

73. La Corte ritiene che le sei serie di procedimenti amministrativi in questo caso erano tutte viziate in modo simile; esse hanno portato a decisioni giudiziarie che non erano basate su una valutazione accettabile dei fatti rilevanti. Inoltre, i tribunali non hanno richiesto alla polizia di giustificare l'interferenza con il diritto dei ricorrenti alla libertà di riunione, che comprendeva una ragionevole opportunità di disperdersi quando un tale ordine viene dato (si veda Frumkin, sopra citato, § 166, e Nemtsov, sopra citato, § 93).

74. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte conclude che i procedimenti amministrativi riguardanti entrambi gli episodi dell'8 maggio 2012, gli episodi del 9 maggio e del 27 ottobre 2012, ed entrambi gli episodi del 24 febbraio 2014, sono stati tutti condotti in violazione del suo diritto ad un processo equo. Alla luce di questa constatazione, la Corte non ritiene necessario affrontare il resto delle denunce dei ricorrenti ai sensi dell'articolo 6 §§ 1 e 3 (d) della Convenzione per quanto riguarda questi sei set di procedimenti."

84. La Grande Camera condivide il ragionamento della Camera e constata che non vi è stata alcuna violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione a causa del procedimento amministrativo relativo agli eventi del 5 marzo 2012 (si vedano i paragrafi 17-18 supra) e che vi è stata una violazione di questa disposizione a causa del procedimento amministrativo relativo ai sei episodi rimanenti, l'8 e il 9 maggio e il 27 ottobre 2012 e il 24 febbraio 2014 (si vedano i paragrafi 23-24, 28-30, 33-34 e 38-42 supra). Alla luce di questa constatazione, la Grande Camera non ritiene necessario affrontare il resto dei reclami del ricorrente ai sensi dell'articolo 6 §§ 1 e 3 (d) della Convenzione per quanto riguarda questi ultimi sei episodi.

IV. PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 11 DELLA CONVENZIONE

85. Il ricorrente lamentava che il suo arresto in sette occasioni in relazione alla sua presunta partecipazione a manifestazioni pubbliche non autorizzate e la sua detenzione e le sue condanne per reati amministrativi avevano violato il suo diritto alla libertà di riunione pacifica come garantito dall'articolo 11 della Convenzione, che recita come segue:

"1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione con altri, ivi compreso il diritto di formare sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.

2. Nessuna restrizione è ammessa all'esercizio di tali diritti, se non quelle previste dalla legge e che sono necessarie, in una società democratica, nell'interesse della sicurezza nazionale o della pubblica sicurezza, per la prevenzione di disordini o reati, per la protezione della salute o della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non impedisce l'imposizione di restrizioni legittime all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato."

A. La sentenza della Camera

86. La Camera ha constatato che in tutti e sette gli episodi vi era stata un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione del ricorrente. Essa ha osservato, in particolare, che sebbene il ricorrente non avesse avuto l'intenzione di organizzare una marcia il 27 ottobre 2012, o un raduno pubblico davanti al palazzo di giustizia a mezzogiorno del 24 febbraio 2014, le circostanze specifiche di tali eventi erano tali da rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 11 della Convenzione.

87. La Camera ha ritenuto che il presente caso fosse identico a diversi altri casi russi in cui la Corte aveva riscontrato violazioni dell'articolo 11 della Convenzione perché la polizia aveva fermato e arrestato i manifestanti per il solo motivo che la loro manifestazione in quanto tale non era stata autorizzata, essendo l'illegalità formale del raduno la principale giustificazione delle accuse amministrative. Ha dichiarato che c'era l'indicazione di una pratica esistente in Russia per cui la polizia avrebbe interrotto un tale raduno, o un raduno percepito, e arrestato i partecipanti come una questione di routine.

88. Per quanto riguarda l'esistenza di uno scopo legittimo, la Camera ha rinunciato ad esaminare tale questione perché ha ritenuto che le misure fossero state in ogni caso sproporzionate rispetto agli scopi proposti dal governo, ossia la prevenzione del disordine o della criminalità e la protezione dei diritti e delle libertà altrui. La Camera ha ritenuto che, anche supponendo che gli arresti e le condanne amministrative del ricorrente fossero conformi al diritto interno e perseguissero uno scopo legittimo, queste misure non erano proporzionate agli scopi dichiarati. Ha osservato che il governo non è riuscito a dimostrare l'esistenza di una "necessità sociale urgente" per interrompere i raduni, arrestare il ricorrente e, in particolare, condannarlo in due occasioni a una pena detentiva, anche se breve. Inoltre, la Camera ha notato che le misure avevano un serio potenziale di avere un effetto raggelante, scoraggiando la futura partecipazione a raduni pubblici e impedendo un dibattito politico aperto - un effetto amplificato dal fatto che era stato preso di mira un noto personaggio pubblico, il cui arresto era destinato ad attirare un'ampia copertura mediatica. La Camera ha quindi ritenuto che ci fosse stata una violazione dell'articolo 11 in tutti e sette gli episodi.

B. Le argomentazioni delle parti

1. Il ricorrente

89. Il ricorrente sosteneva che le autorità avevano interferito con il suo diritto alla libertà di riunione pacifica interrompendo i raduni, o presunti tali, arrestandolo e imponendo la responsabilità amministrativa per violazioni della procedura nello svolgimento di manifestazioni pubbliche o per inosservanza degli ordini della polizia. Per quanto riguarda due occasioni, egli ha contestato che gli eventi in questione avessero costituito un raduno pubblico. In primo luogo, il 27 ottobre 2012 era stato arrestato con il pretesto che stava tenendo una marcia, mentre si era semplicemente allontanato dal luogo di una manifestazione statica. In secondo luogo, il 24 febbraio 2014 alle 12.00 era stato arrestato mentre aspettava davanti al palazzo di giustizia perché voleva assistere alla pronuncia della sentenza in un caso di alto profilo. Questo raduno, se classificato come tale, non poteva essere previsto o notificato alle autorità, e non ha causato alcun disturbo che avrebbe meritato la sua dispersione, gli arresti o il conseguente procedimento giudiziario.

90. Ha ammesso che il 5 marzo 2012, due volte l'8 maggio 2012, il 9 maggio 2012 e una volta il 24 febbraio 2014 (di sera) aveva partecipato a raduni politici che non erano stati notificati alle autorità. Tuttavia, egli riteneva che, in considerazione del loro legame immediato con l'attualità, della loro piccola scala e dell'assenza di rischio per l'ordine pubblico, ci si poteva aspettare che le autorità mostrassero tolleranza per questi raduni. Secondo il ricorrente, in ciascuna di queste sette occasioni la risposta delle autorità era stata illegale, priva di uno scopo legittimo e gravemente sproporzionata, in violazione dell'articolo 11 della Convenzione.

91. Nelle sue memorie orali il ricorrente ha sostenuto che era estremamente difficile ottenere le autorizzazioni per le manifestazioni pubbliche organizzate dall'opposizione, soprattutto in un momento e in un luogo adatti. In particolare, egli asseriva che gli era impossibile organizzare qualsiasi manifestazione pubblica nel centro della città di Mosca o di San Pietroburgo, poiché tutte le notifiche venivano sistematicamente respinte senza proposte alternative adeguate, come richiesto dal diritto interno.

92. Il ricorrente contestava l'affermazione di aver mostrato disobbedienza agli ordini della polizia, nonché il fatto stesso di aver ricevuto ordini; negava inoltre di aver gridato slogan, di aver ostruito il traffico o i passaggi pedonali o di aver violato l'ordine pubblico.

2. Il governo

93. Il Governo ha dichiarato che in tutte e sette le occasioni c'era stato un raduno pubblico soggetto a notifica, e ha ammesso che la dispersione del raduno di persone e le misure delle forze dell'ordine contro il ricorrente avevano costituito un'interferenza nel diritto alla libertà di riunione pacifica.

94. Il Governo riteneva che l'ingerenza nella libertà di riunione pacifica del ricorrente fosse stata conforme al diritto interno e fosse necessaria "per la prevenzione di disordini o reati" e "per la protezione dei diritti e delle libertà altrui". Sostenevano che in tutte e sette le occasioni il ricorrente aveva tentato di condurre raduni pubblici non autorizzati, che la polizia aveva legittimamente intercettato, e che i tribunali competenti lo avevano legittimamente dichiarato colpevole di illeciti amministrativi. Non hanno ritenuto che in nessuna di queste occasioni ci fossero state circostanze speciali che esentavano i manifestanti dal rispetto del requisito della notifica preventiva della loro assemblea. Hanno fornito esempi di altre manifestazioni pubbliche legittime a cui il ricorrente aveva partecipato senza alcuna interferenza. Hanno contestato le affermazioni della ricorrente secondo cui tali assemblee non avevano causato alcun rumore o fastidio, data la dimensione dei gruppi in questione e la presenza dei media. In particolare, il 27 ottobre 2012 (la quinta occasione) aveva tenuto una marcia che aveva ostruito il traffico e, contrariamente a quanto suggerito dal ricorrente, "era improbabile" che alcune delle altre manifestazioni "non [avessero] prodotto alcun rumore e causato alcun fastidio ai pedoni" in considerazione del numero di persone partecipanti, dei loro luoghi e del tempo (in particolare la prima il 5 marzo 2012 e le ultime due il 27 febbraio 2014). Hanno anche contestato l'affermazione del ricorrente secondo cui egli non ha ostacolato il traffico nel settimo episodio.

95. Infine, hanno ritenuto che le sanzioni amministrative fossero state proporzionate, tenuto conto del carattere persistente e deliberato delle sue infrazioni. Hanno indicato che gli importi maggiorati delle ammende a cui il ricorrente è stato condannato il 27 ottobre 2012 e il 24 febbraio 2014 erano dovuti all'aumento legislativo delle ammende previsto dall'articolo 20 § 2 del Codice.

96. Il Governo riteneva che almeno in due occasioni le autorità avessero mostrato un notevole grado di tolleranza nei confronti dei raduni illegali. In particolare, il 5 marzo 2012 la polizia non arrestò il ricorrente fino alle 22.45 mentre la riunione autorizzata era terminata alle 21.00; allo stesso modo, l'8 maggio 2012 i manifestanti avevano potuto fare dei "walkabout" per molto tempo prima che la polizia decidesse di intercettarli.

97. Il governo ha affermato che nella sentenza della Camera la Corte non era stata chiamata a stabilire l'esistenza della pratica dell'interferenza con le assemblee pubbliche in Russia, e che i tredici esempi su cui la Corte si era basata non erano rappresentativi o sufficienti a dimostrare una tale pratica. Essi hanno inoltre sottolineato che in tredici Stati membri la mancata notifica preventiva di un'assemblea o il mancato rispetto delle restrizioni imposte sul luogo o sull'orario dell'assemblea potrebbe da solo giustificare la dispersione di un'assemblea, secondo lo studio comparativo effettuato per Lashmankin e altri (citato sopra, § 324).

C. La valutazione della Grande Camera

1. Applicabilità dell'articolo 11 della Convenzione e esistenza di un'ingerenza

(a) Principi generali

98. La Corte ribadisce che il diritto alla libertà di riunione è un diritto fondamentale in una società democratica e, come il diritto alla libertà di espressione, è uno dei fondamenti di tale società. Pertanto, non dovrebbe essere interpretato in modo restrittivo (si veda Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], no. 37553/05, § 91, CEDU 2015, e Taranenko c. Russia, no. 19554/05, § 65, 15 maggio 2014). Per evitare il rischio di un'interpretazione restrittiva, la Corte si è astenuta dal formulare la nozione di assemblea, che considera come un concetto autonomo, o dall'elencare in modo esaustivo i criteri che la definirebbero. Essa ha precisato nei casi pertinenti che il diritto alla libertà di riunione riguarda sia le riunioni private che quelle in luoghi pubblici, sia statiche che in forma di corteo; inoltre, esso può essere esercitato dai singoli partecipanti e dalle persone che organizzano la riunione (si veda Kudrevičius e altri, sopra citata, § 91, con ulteriori riferimenti, e Lashmankin e altri, sopra citata, § 402). Ha inoltre sottolineato che l'articolo 11 della Convenzione protegge solo il diritto di "riunione pacifica", una nozione che non copre i raduni in cui gli organizzatori e i partecipanti hanno intenzioni violente. Le garanzie dell'articolo 11 si applicano quindi a tutti i raduni, tranne quelli in cui gli organizzatori e i partecipanti hanno tali intenzioni, incitano alla violenza o rifiutano in altro modo i fondamenti di una società democratica (si veda Kudrevičius e altri, sopra citata, § 92, con ulteriori riferimenti).

99. Pertanto, la questione se un raduno rientri nella nozione autonoma di "assemblea pacifica" di cui al paragrafo 1 dell'articolo 11 e la portata della protezione offerta da tale disposizione è indipendente dal fatto che tale raduno sia stato condotto secondo una procedura prevista dal diritto interno. È solo una volta che la Corte ha concluso che un raduno rientra nell'ambito della protezione che la sua classificazione e la sua regolamentazione ai sensi del diritto nazionale hanno un'influenza sulla valutazione della Corte. Tali elementi sono rilevanti per la conseguente questione degli obblighi negativi dello Stato, ossia se una restrizione della libertà protetta sia giustificata ai sensi del paragrafo 2, nonché per la valutazione degli obblighi positivi dello Stato, ossia se quest'ultimo abbia operato un giusto equilibrio tra gli interessi concorrenti in gioco.

100. A questo proposito, la Corte ritiene utile ribadire che le procedure di notifica, e persino di autorizzazione, di una manifestazione pubblica non invadono in generale l'essenza del diritto di cui all'articolo 11 della Convenzione, purché lo scopo della regolamentazione dell'assemblea sia quello di consentire alle autorità di adottare misure ragionevoli e adeguate per garantirne il regolare svolgimento (si veda Kudrevičius e altri, già citata, § 147, con ulteriori riferimenti, citata al successivo paragrafo 128). Tuttavia, essa ha anche affermato che l'applicazione di tali regole non può diventare un fine in sé (ibidem, § 150, citato al paragrafo 128). Ne consegue che un raduno pacifico può essere di natura tale che renderlo ammissibile solo a condizioni di notifica e/o autorizzazione preventiva può essere ritenuto di per sé sproporzionato ai fini dell'articolo 11 della Convenzione.

101. La Corte ha sottolineato che la libertà di riunione prevista dall'articolo 11 è strettamente legata alla libertà di espressione garantita dall'articolo 10, poiché la protezione delle opinioni personali, assicurata da quest'ultimo, è uno degli obiettivi della libertà di riunione pacifica sancita dall'articolo 11. Secondo la sua giurisprudenza consolidata, un reclamo sul proprio arresto nell'ambito di una manifestazione deve essere esaminato ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione, sulla base del fatto che l'articolo 10 deve essere considerato come una lex generalis rispetto all'articolo 11, che è una lex specialis (si veda Ezelin c. Francia, 26 aprile 1991, § 35, serie A n. 202). Uno dei criteri distintivi rilevati dalla Corte è che nell'esercizio del diritto alla libertà di riunione i partecipanti non cercherebbero solo di esprimere la loro opinione, ma di farlo insieme ad altri (si veda Primov e altri c. Russia, n. 17391/06, § 91, 12 giugno 2014).

102. Allo stesso tempo, la Corte ha riconosciuto che nella sfera del dibattito politico le garanzie degli articoli 10 e 11 sono spesso complementari (si veda Primov e altri, sopra citata, § 92). Nonostante il suo ruolo autonomo e la sua particolare sfera di applicazione, l'articolo 11 deve anche essere considerato alla luce dell'articolo 10, dove lo scopo dell'esercizio della libertà di riunione è l'espressione di opinioni personali, così come la necessità di garantire un forum per il dibattito pubblico e l'espressione aperta della protesta (si veda Kudrevičius e altri, citato sopra, § 86, con ulteriori riferimenti). Così, ad esempio, quando un gruppo di persone ha tenuto un picchetto davanti ad un tribunale regionale ed è stato successivamente giudicato amministrativamente responsabile e multato per aver violato la procedura per l'organizzazione e lo svolgimento di un'assemblea pubblica, la Corte ha ritenuto che il procedimento amministrativo equivalesse ad un'interferenza con il diritto del ricorrente alla libertà di riunione, interpretato alla luce del suo diritto alla libertà di espressione (si veda Sergey Kuznetsov c. Russia, no. 10877/04, § 36, 23 ottobre 2008). Il legame tra l'articolo 10 e l'articolo 11 è particolarmente rilevante quando le autorità hanno interferito con il diritto alla libertà di riunione pacifica in reazione alle opinioni sostenute o alle dichiarazioni fatte dai partecipanti ad una manifestazione o dai membri di un'associazione (si veda, ad esempio, Stankov e l'Organizzazione macedone unita Ilinden c. Bulgaria, nn. 29221/95 e 29225/95, § 85, CEDU 2001-IX).

103. La Corte ribadisce che un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione non deve necessariamente consistere in un divieto assoluto, legale o di fatto, ma può consistere in varie altre misure adottate dalle autorità. Il termine "restrizioni" di cui all'articolo 11 § 2 deve essere interpretato come comprendente sia le misure adottate prima o durante un raduno che quelle, come le misure punitive, adottate dopo (si veda Ezelin, sopra citata, § 39; Kasparov e altri, sopra citata, § 84; Primov e altri, sopra citata, § 93; e Nemtsov, sopra citata, § 73). Ad esempio, un divieto preventivo può avere un effetto raggelante su coloro che possono avere intenzione di partecipare a una manifestazione e quindi equivalere a un'interferenza, anche se la manifestazione successivamente si svolge senza ostacoli da parte delle autorità. Il rifiuto di permettere a un individuo di viaggiare allo scopo di partecipare a una riunione equivale a un'interferenza. Così come le misure adottate dalle autorità durante una manifestazione, come la dispersione della manifestazione o l'arresto dei partecipanti, e le sanzioni imposte per aver partecipato a una manifestazione (si veda Kasparov e altri, già citata, § 84, con ulteriori riferimenti).

(b) Applicazione di questi principi nel caso di specie

104. La Corte prende atto dell'affermazione del Governo secondo cui il ricorrente aveva negato di aver partecipato a un'assemblea in alcune delle occasioni in questione. Ciononostante, in ognuna delle sette occasioni egli è stato ritenuto responsabile di un illecito amministrativo: in cinque episodi ai sensi dell'articolo 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi, secondo il quale costituisce reato la violazione della procedura stabilita per lo svolgimento di raduni pubblici, riunioni, manifestazioni, marce o picchetti; e in due occasioni è stato riconosciuto colpevole di aver disobbedito a un ordine legittimo della polizia, in violazione dell'articolo 19 § 3.

105. Tenendo conto delle argomentazioni delle parti circa la natura dei diversi eventi in questione e la portata del coinvolgimento del ricorrente in essi, la Corte considererà le caratteristiche particolari di ogni rispettivo episodio.

(i) Il primo episodio (5 marzo 2012)

106. La manifestazione politica in cui il ricorrente e altri partecipanti (circa 500 persone) si sono rifiutati di lasciare il luogo dopo la fine della fascia oraria autorizzata era la continuazione di un incontro notificato ai sensi della legge sulle manifestazioni pubbliche (cfr. paragrafi 13-14 sopra). Costituiva senza dubbio un'assemblea ai sensi dell'articolo 11. Il suo arresto, il trasferimento alla stazione di polizia e la conseguente condanna amministrativa hanno costituito un'interferenza con il diritto alla libertà di riunione pacifica ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione.

(ii) Il secondo, terzo e quarto episodio (8 e 9 maggio 2012)

107. Il ricorrente è stato arrestato tre volte durante i raduni "walkabout" tenuti in pubblico come forma di protesta (si vedano i paragrafi 19-21 e 25 supra). Pur affermando che i "walkabout" non erano riunioni o marce, o altri tipi di raduni soggetti a notifica ai sensi della legge sulle manifestazioni pubbliche, ha ammesso che tali raduni erano una forma di espressione scelta da un gruppo di sostenitori dell'opposizione per mostrare il loro malcontento per il rinnovo del mandato presidenziale del signor Putin. Il ricorrente non ha contestato la sua partecipazione a tali raduni.

108. La Corte osserva che i "walkabout" in questione coinvolgevano gruppi di persone che agivano in modo coordinato e mirato, nella fattispecie a fini politici; questi raduni contavano rispettivamente circa 170, 50 e 50-100 persone, ed erano pacifici. Considerando lo scopo e la forma dei "walkabout", cioè l'espressione di opinioni personali da parte di un gruppo di persone, la Corte ritiene che essi rientrassero nella nozione di "assemblea" contenuta nell'articolo 11. Il ricorrente intendeva partecipare a questi raduni pubblici e non lo ha mai negato; anche se non li considerava "marce" o "riunioni" soggette a notifica ai sensi del diritto nazionale applicabile, egli aveva esercitato il suo diritto alla libertà di riunione ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione. Secondo la Corte, il suo arresto, il suo trasferimento in una stazione di polizia, la sua detenzione e le sanzioni che ne sono derivate costituivano "una restrizione", ai sensi del secondo paragrafo dell'articolo 11, e quindi un'ingerenza nel suo diritto alla libertà di riunione pacifica protetta dal primo paragrafo di questo articolo.

(iii) Il quinto e il sesto episodio (27 ottobre 2012 e 24 febbraio 2014 mezzogiorno)

109. In questi due episodi il ricorrente aveva contestato che la condotta che gli era stata imputata costituisse un raduno pubblico ai sensi della legge sulle manifestazioni pubbliche, come sostenuto dalle autorità. Nel quinto episodio, il ricorrente ha partecipato a una manifestazione ferma prima di essere arrestato. L'arresto e le accuse, come risulta dai rapporti della polizia e dalle sentenze dei tribunali nazionali, non si riferivano alla manifestazione fissa in sé, ma a ciò che è successo dopo: il ricorrente stava lasciando il luogo, accompagnato da un gruppo di circa 25-30 persone, tra cui giornalisti, e il loro movimento è stato descritto come una marcia non autorizzata (cfr. paragrafi 31-32 sopra). La Corte ritiene che, a prescindere dal fatto che tale comportamento possa in linea di principio costituire una manifestazione pubblica ai sensi del diritto russo, nelle circostanze specifiche di questo episodio e ai fini della decisione sull'applicabilità dell'articolo 11 della Convenzione, esso non può essere separato dalla partecipazione del ricorrente alla manifestazione ferma. Di conseguenza, anche se il ricorrente non aveva intenzione di tenere la marcia a lui imputata, esisteva comunque un legame tra le misure adottate nei suoi confronti e il suo esercizio del diritto alla libertà di riunione (si veda Navalnyy e Yashin, sopra citata, § 52; e, mutatis mutandis, Kasparov e altri, sopra citata, § 85, e Kasparov e altri (n. 2), sopra citata, § 27).

110. Nel sesto episodio, circa 150 persone erano presenti all'esterno del palazzo di giustizia allo scopo di assistere a un'udienza; il ricorrente, con altri attivisti, non è stato autorizzato a entrare e ha atteso all'esterno, formando così un assembramento che, secondo le autorità, era illegale per mancanza di autorizzazione (si veda il paragrafo 35 supra). Nel fare la sua valutazione su quest'ultimo evento, la Camera ha ritenuto, tra l'altro, che:

"45. Per quanto riguarda gli eventi davanti al palazzo di giustizia il 24 febbraio 2014 alle ore 12, la Corte osserva che il ricorrente e altri membri del pubblico si sono recati al tribunale distrettuale di Zamoskvoretskiy con l'intenzione di assistere alla pronuncia della sentenza in un caso penale che consideravano politico. Comparendo all'udienza, intendevano dimostrare il coinvolgimento della società civile e la sua solidarietà con gli attivisti, che consideravano come prigionieri politici. La causa comune che ha portato queste persone al tribunale - per esprimere un coinvolgimento personale in una questione di importanza pubblica - ha distinto questo raduno involontario da un agglomerato casuale di individui che perseguono ciascuno la propria causa, come una coda per entrare in un edificio pubblico. È anche da distinguere da una situazione in cui un passante si confonde accidentalmente con una manifestazione e può essere scambiato per qualcuno che vi partecipa (vedi Kasparov e altri, sopra citato, § 72). La Corte ribadisce che l'articolo 11 della Convenzione copre sia le riunioni private che quelle in luoghi pubblici (si veda Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], n. 37553/05, § 91, CEDU 2015), e che la protezione delle opinioni personali è uno degli obiettivi della libertà di riunione pacifica sancita dall'articolo 11 della Convenzione (si veda Ezelin c. Francia, 26 aprile 1991, § 37, serie A n. 202). La Corte ritiene pertanto che in questo episodio vi sia stata un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione del ricorrente..."

111. La Grande Camera dubita che, vista la legislazione russa, il ricorrente possa aver pensato che presentandosi ad un'udienza pubblica in tribunale partecipasse ad un evento pubblico soggetto a notifica preventiva. Pur non essendo vincolata dalla qualificazione giuridica secondo il diritto russo dell'evento a mezzogiorno del 24 febbraio 2014, la Grande Camera, avallando il ragionamento della Camera di cui sopra, ritiene che l'intenzione del ricorrente e il suo comportamento effettivo rientrassero nella nozione di "assemblea pacifica" di cui all'articolo 11 § 1 e rientrassero quindi nell'ambito della protezione offerta da questa disposizione.

112. La Corte ritiene pertanto che gli arresti del ricorrente, il trasferimento in una stazione di polizia e le conseguenti sanzioni in queste due occasioni abbiano costituito un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione pacifica ai sensi dell'articolo 11 § 2.

(iv) Il settimo episodio (sera del 24 febbraio 2014)

113. Il ricorrente è stato arrestato in occasione di una manifestazione spontanea stazionaria di circa 150 persone, tenutasi in risposta alla sentenza sul caso "Bolotnaya" pronunciata in precedenza quel giorno. Il ricorrente non ha negato la sua intenzione di partecipare a questo raduno (si veda il precedente paragrafo 37). La Corte non ha dubbi che questa manifestazione costituisse un'assemblea ai sensi dell'articolo 11 e ritiene che il comportamento del ricorrente rientrasse nell'ambito di questa disposizione. Di conseguenza, la dispersione del raduno e l'arresto del ricorrente, il trasferimento in una stazione di polizia, la detenzione e le sanzioni amministrative hanno costituito un'interferenza nel suo diritto di riunione pacifica ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione.

2. Se l'ingerenza era giustificata

(a) Prescritta dalla legge

(i) Principi generali di legittimità

114. I principi pertinenti sono stati riassunti in Kudrevičius e altri (citato sopra, §§ 108-10):

"108. La Corte ribadisce la sua giurisprudenza secondo cui le espressioni "prescritto dalla legge" e "conforme alla legge" negli articoli 8-11 della Convenzione non solo richiedono che la misura impugnata abbia una base giuridica nel diritto interno, ma si riferiscono anche alla qualità della legge in questione, che deve essere accessibile all'interessato e prevedibile quanto ai suoi effetti (si veda, tra le altre autorità, Rotaru c. Romania [GC], no. 28341/95, § 52, CEDU 2000-V; VgT Verein gegen Tierfabriken c. Svizzera, no. 24699/94, § 52, CEDU 2001-VI; Gawęda c. Polonia, no. 26229/95, § 39, CEDU 2002-II; Maestri c. Italia [GC], no. 39748/98, § 30, CEDU 2004-I; Vyerentsov, sopra citato, § 52; Gorzelik e altri c. Polonia [GC], no. 44158/98, §§ 64-65, CEDU 2004-I; e Sindicatul "Păstorul cel Bun" c. Romania [GC], no. 2330/09, § 153, CEDU 2013 (estratti)).

109. In particolare, una norma non può essere considerata una "legge" se non è formulata con una precisione sufficiente a consentire al cittadino - se necessario, con una consulenza adeguata - di prevedere, in misura ragionevole nelle circostanze, le conseguenze che una determinata azione può comportare (si veda, ad esempio, Djavit An, sopra citata, § 65). L'esperienza dimostra, tuttavia, che è impossibile raggiungere una precisione assoluta nell'elaborazione delle leggi, in particolare in campi in cui la situazione cambia a seconda delle opinioni prevalenti della società (si veda, tra le altre autorità, Ezelin, citato sopra, § 45). In particolare, le conseguenze di una data azione non devono essere prevedibili con assoluta certezza: l'esperienza dimostra che ciò è irraggiungibile. Ancora, mentre la certezza è altamente desiderabile, essa può portare con sé un'eccessiva rigidità e la legge deve essere in grado di tenere il passo con il mutare delle circostanze. Di conseguenza, molte leggi sono inevitabilmente formulate in termini che, in misura maggiore o minore, sono vaghi e la cui interpretazione e applicazione sono questioni di pratica (vedi, tra le altre autorità, Sunday Times v. Regno Unito (n. 1), 26 aprile 1979, § 49, serie A n. 30; Rekvényi c. Ungheria [GC], n. 25390/94, § 34, CEDU 1999-III; Ziliberberg, decisione citata sopra; Galstyan, citata sopra, § 106; e Primov e altri, citata sopra, § 125).

110. Il ruolo di giudizio attribuito ai giudici nazionali è proprio quello di dissipare i dubbi interpretativi che possono rimanere; il potere della Corte di controllare il rispetto del diritto interno è quindi limitato, in quanto spetta principalmente alle autorità nazionali, in particolare ai giudici, di interpretare e applicare il diritto interno (si veda Kruslin c. Francia, 24 aprile 1990, § 29, serie A, n. 176-A; Kopp c. Svizzera, 25 marzo 1998, § 59, Reports 1998-II; VgT Verein gegen Tierfabriken, sopra citato, § 52; Mkrtchyan c. Armenia, no. 6562/03, § 43, 11 gennaio 2007; e Vyerentsov, sopra citato, § 54). Inoltre, il livello di precisione richiesto alla legislazione interna - che non può in ogni caso prevedere ogni eventualità - dipende in misura considerevole dal contenuto dello strumento in questione, dal campo che è destinato a coprire e dal numero e dallo status dei destinatari (si veda Vogt c. Germania, 26 settembre 1995, § 48, serie A n. 323, e Rekvényi, sopra citato, § 34)."

115. La Corte ribadisce inoltre che, affinché il diritto interno soddisfi i requisiti qualitativi, esso deve offrire una misura di protezione giuridica contro le interferenze arbitrarie delle autorità pubbliche con i diritti garantiti dalla Convenzione. In materia di diritti fondamentali, sarebbe contrario allo Stato di diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica sanciti dalla Convenzione, che la discrezionalità giuridica concessa all'esecutivo si esprimesse in termini di potere illimitato. Di conseguenza, la legge deve indicare con sufficiente chiarezza la portata di tale discrezionalità e le modalità del suo esercizio (si veda, tra le altre autorità, Hasan e Chaush c. Bulgaria [GC], no. 30985/96, § 84, CEDU 2000-XI; Maestri c. Italia [GC], no. 39748/98, § 30, CEDU 2004-I; e Lashmankin e altri, sopra citata, § 411).

(ii) Applicazione di questi principi nel caso di specie

116. La Corte osserva, in primo luogo, che nei primi quattro episodi le autorità hanno agito ai sensi dell'articolo 16 della legge sulle manifestazioni pubbliche, che prevedeva la cessazione di un evento pubblico a causa di una violazione deliberata da parte dell'organizzatore della procedura per lo svolgimento di eventi pubblici. Dal giugno 2012 le autorità potevano anche porre fine a un evento pubblico specificamente per il mancato rispetto dell'obbligo di notifica, e questo motivo era applicabile al quinto episodio e a quelli successivi. Entrambi i motivi per la cessazione degli eventi pubblici sembrano essere stati alternativi piuttosto che cumulativi rispetto al verificarsi di una minaccia reale, che era anche un motivo specifico. Per quanto riguarda le sanzioni amministrative, esse si basavano sugli articoli 20 § 2 e 19 § 3 del codice degli illeciti amministrativi (cfr. paragrafi 44-46). Si può quindi affermare che le misure adottate nei confronti del ricorrente avevano un fondamento nel diritto interno.

117. D'altra parte, le circostanze del caso di specie suggeriscono che, a causa del carattere eccessivamente ampio delle suddette disposizioni giuridiche, la prevedibilità della loro applicazione potrebbe essere messa in discussione. In assenza di criteri che distinguano una riunione informale da un evento pubblico soggetto a notifica ufficiale, la polizia e i tribunali nazionali hanno adottato un'interpretazione che ha esteso il requisito formale a una varietà molto ampia di situazioni vagamente definite. Così, nel quinto episodio, il ricorrente è stato penalizzato per essere stato seguito da un gruppo di persone dopo aver lasciato una manifestazione ferma, in quanto il loro movimento era stato intercettato dalla polizia come equivalente a una "marcia illegale". Nel sesto episodio il ricorrente si era trovato in mezzo a un gruppo di attivisti davanti al palazzo di giustizia perché gli era stato negato l'ingresso all'udienza. La richiesta, in queste ultime due occasioni, che tale condotta fosse soggetta a notifica preventiva non può essere ragionevolmente considerata come prevedibile, anche secondo l'interpretazione più estensiva della legge sulle manifestazioni pubbliche.

118. Il quadro giuridico esistente offriva quindi alle autorità esecutive un'ampia discrezione nel decidere quale comportamento costituisse un evento pubblico. Nell'esercizio di questa discrezione la polizia aveva il potere di porre fine alla manifestazione - e questo anche attraverso misure amministrative di applicazione della legge, come l'arresto, il trasferimento in una stazione di polizia e la detenzione preventiva - per il solo motivo che la procedura di notifica non era stata rispettata, anche in assenza di qualsiasi disturbo. Sottolineando l'importanza di adeguate garanzie contro le interferenze arbitrarie da parte delle autorità pubbliche con il diritto alla libertà di riunione, la Corte non può che notare i termini ampi utilizzati nelle disposizioni pertinenti dell'articolo 2 della legge sulle manifestazioni pubbliche che definiscono la nozione di "evento pubblico", l'ampia portata dell'obbligo di notifica di tale evento ai sensi degli articoli 5 e 7 della legge e l'ampia definizione del reato di cui agli articoli 19 § 3 e 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi, applicabile a qualsiasi inosservanza di tale obbligo (cfr. paragrafi 44-46 sopra). Considerando anche la natura degli eventi impugnati nel caso di specie, la Corte trova motivo di dubitare che le modalità di applicazione della legge in questione fossero sufficientemente prevedibili per soddisfare il requisito qualitativo inerente alla nozione autonoma di legalità ai sensi del paragrafo 2 dell'articolo 11. Questo dubbio è aggravato dal fatto che in ogni occasione le autorità hanno interrotto l'esercizio della libertà di riunione del ricorrente arrestandolo e trattenendolo in circostanze in contrasto con l'articolo 5 § 1 della Convenzione (si veda il precedente paragrafo 72).

119. Tuttavia, considerando che la legge in questione solleva importanti questioni che si estendono al di là di una semplice analisi della sua qualità e prevedibilità, la Corte ritiene più appropriato incorporare tale analisi nella più ampia valutazione di proporzionalità da effettuare in base al test di necessità qui di seguito, vale a dire in un esame esteso per verificare se la discrezionalità di cui godono le autorità in questo settore sia stata accompagnata da adeguate garanzie contro gli abusi (vedere i paragrafi 148-150 qui di seguito).

(b) Se l'interferenza impugnata perseguisse uno scopo legittimo - prevenzione di disordini o crimini e protezione dei diritti e delle libertà altrui

(i) La giurisprudenza della Corte per quanto riguarda una finalità legittima

120. Nella sentenza Merabishvili (cfr. Merabishvili c. Georgia [GC], n. 72508/13, 28 novembre 2017) la Corte ha condotto una rassegna dei casi in cui aveva specificamente affrontato la questione se un'ingerenza perseguisse uno scopo legittimo. Ha rilevato che anche se gli scopi e i motivi legittimi indicati nelle clausole di restrizione della Convenzione sono esaustivi, essi sono anche ampiamente definiti e sono stati interpretati con una certa flessibilità. I governi convenuti hanno normalmente un compito relativamente facile nel persuadere la Corte che l'interferenza ha perseguito uno scopo legittimo, anche quando i ricorrenti sostengono in modo convincente che in realtà ha perseguito uno scopo ulteriore non dichiarato. La Corte stessa ha infatti riconosciuto che nella maggior parte dei casi tratta il punto in modo sommario. I casi in cui la Corte ha espresso dubbi sullo scopo citato senza pronunciarsi sulla questione o ha respinto uno o più degli scopi citati sono stati pochi e rari, e i casi in cui ha trovato una violazione del rispettivo articolo solo a causa della mancanza di uno scopo legittimo sono ancora più rari. Il vero fulcro dell'esame della Corte è stato piuttosto la questione conseguente e strettamente connessa: se la restrizione è necessaria o giustificata, cioè basata su ragioni pertinenti e sufficienti e proporzionata al perseguimento degli scopi o dei motivi per cui è autorizzata. Tali scopi e motivi sono i parametri di riferimento rispetto ai quali si misura la necessità o la giustificazione (si veda Merabishvili, sopra citata, §§ 294-302).

121. La Corte è consapevole che, secondo la sua consolidata giurisprudenza, nei procedimenti originati da una domanda individuale ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione il suo compito non è quello di esaminare il diritto interno in astratto, ma di determinare se il modo in cui è stato applicato al richiedente abbia dato luogo a una violazione della Convenzione (si veda Perinçek c. Svizzera [GC], no. 27510/08, § 136, CEDU 2015, con riferimenti). Pertanto, nel verificare l'esistenza di uno scopo legittimo in un caso particolare, la Corte esamina lo scopo della disposizione legislativa in questione tenendo conto della sua attuazione nel caso concreto dei ricorrenti.

122. In vista dell'esame del caso di specie, la Corte ritiene inoltre degno di nota il fatto che vi siano alcune differenze nella formulazione dei motivi ammissibili per la limitazione dei diritti come indicato in vari articoli della Convenzione (si veda Perinçek, sopra citata, §§ 146-51). Essa ha concluso, anche se nel contesto dell'articolo 10, che poiché le parole usate nel testo inglese sembrano poter avere solo un significato più ristretto, le espressioni "the prevention of disorder" e "la défense de l'ordre" nei testi inglese e francese dell'articolo 10 § 2 possono essere meglio conciliate leggendo il significato meno esteso (si veda Perinçek, sopra citato, § 151). Lo stesso deve valere per l'articolo 11 § 2, che contiene le stesse parole nelle rispettive versioni linguistiche, poiché la Convenzione deve essere letta nel suo insieme, e interpretata in modo da promuovere la coerenza interna e l'armonia tra le sue varie disposizioni (si veda Stec e altri c. Regno Unito (dec.) [GC], nn. 65731/01 e 65900/01, § 48, CEDU 2005-X).

(ii) Scopi legittimi nel caso di specie

123. Passando all'esistenza di uno scopo legittimo, la Corte esaminerà se l'arresto, la detenzione e la condanna del ricorrente per illeciti amministrativi abbiano perseguito gli scopi legittimi di prevenzione del disordine o della criminalità e di protezione dei diritti e delle libertà altrui, come sostenuto dal Governo.

124. A questo proposito la Corte osserva, in particolare, che il quinto arresto è avvenuto mentre il ricorrente si allontanava dal luogo di una manifestazione ferma che aveva appena concluso e un gruppo di persone, tra cui dei giornalisti, lo seguiva. Le autorità hanno qualificato questo fatto come una "marcia non autorizzata" anche se il ricorrente non aveva manifestato alcuna intenzione di condurre una marcia o di fare qualcosa oltre a camminare per strada mentre lasciava il luogo della manifestazione (si veda il precedente paragrafo 32). Nel contesto dato il ricorrente non poteva prevedere che il suo comportamento sarebbe stato percepito come un evento pubblico imputatogli dalle autorità. Infatti, questo gruppo non si è formato su sua iniziativa, né del resto poteva essere considerato di disturbo, poiché è stato dichiarato che il ricorrente e le altre persone stavano camminando sul marciapiede, e nessuna prova contraria è stata presentata alla Corte.

125. Nel sesto episodio le autorità hanno deciso che un gruppo di persone in attesa di entrare in un'udienza costituiva un "raduno pubblico" non autorizzato (cfr. paragrafo 35 supra). Dalle osservazioni del governo si può capire che dopo un certo tempo di attesa fuori dal tribunale alcuni membri del pubblico hanno iniziato a gridare slogan politici. Tuttavia, nessuna prova è stata presentata alla Corte che il ricorrente abbia fatto ciò, o che abbia altrimenti dimostrato l'intenzione di tenere una manifestazione politica fuori dal tribunale. Nulla nel fascicolo suggerisce che prima di venire all'udienza le persone fuori dal tribunale si aspettassero di vedersi negare l'ingresso, o che fossero pronte a tenere una manifestazione se ciò fosse accaduto. Inoltre, risulta che l'area fuori dal palazzo di giustizia era in ogni caso transennata ed era ostruita da furgoni della polizia, e che le persone in attesa fuori dal cordone non hanno causato alcun ulteriore intralcio al traffico.

126. La Corte non è quindi convinta che nella quinta e nella sesta occasione le misure impugnate prese nei confronti del ricorrente perseguissero uno scopo legittimo ai sensi dell'articolo 11 § 2. Per questa sola ragione vi è stata una violazione dell'articolo 11 per ciascuno di questi due episodi.

127. Per quanto riguarda i restanti cinque episodi, la Corte osserva che i relativi arresti sono avvenuti durante manifestazioni pubbliche condotte senza notifica (il secondo, il terzo, il quarto e il settimo episodio) o dopo la fine della fascia oraria autorizzata (il primo episodio). Tutti questi eventi erano raduni pacifici che non hanno causato quasi nessun disturbo (cfr. paragrafi 14, 19-21, 25 e 37). La Corte dubita seriamente che sia stato perseguito uno scopo legittimo previsto dall'articolo 11 § 2, ma non vede la necessità di raggiungere una conclusione definitiva su questo punto, considerando che l'interferenza non era in ogni caso "necessaria" per le ragioni esposte di seguito.

(c) Se le restrizioni contestate nelle cinque occasioni rimanenti fossero necessarie in una società democratica

(i) Principi nella giurisprudenza della Corte

128. Nell'esaminare la necessità dell'interferenza impugnata con il diritto alla libertà di riunione nel caso di specie, la Corte terrà conto dei principi riassunti in Kudrevičius e altri (sopra citati, §§ 142-60; e recentemente citati in Lashmankin e altri (sopra citati, § 412):

(α) Generale

"142. Il diritto alla libertà di riunione, uno dei fondamenti di una società democratica, è soggetto a una serie di eccezioni che devono essere interpretate in modo restrittivo e la necessità di eventuali restrizioni deve essere stabilita in modo convincente. Nell'esaminare se le restrizioni ai diritti e alle libertà garantite dalla Convenzione possano essere considerate "necessarie in una società democratica", gli Stati contraenti godono di un certo ma non illimitato margine di discrezionalità (si veda Barraco, sopra citata, § 42). Spetta, in ogni caso, alla Corte pronunciarsi in via definitiva sulla compatibilità della restrizione con la Convenzione e ciò deve essere fatto valutando le circostanze di un caso particolare (cfr. Rufi Osmani e altri c. l'ex Repubblica jugoslava di Macedonia (dec.), no. 50841/99, CEDU 2001-X, e Galstyan, sopra citata, § 114).

143. Quando la Corte effettua il suo scrutinio, il suo compito non è quello di sostituire il proprio punto di vista a quello delle autorità nazionali competenti, ma piuttosto quello di riesaminare ai sensi dell'articolo 11 le decisioni da esse prese. Ciò non significa che essa debba limitarsi ad accertare se lo Stato abbia esercitato il suo potere discrezionale in modo ragionevole, attento e in buona fede; essa deve esaminare l'ingerenza lamentata alla luce del caso nel suo complesso e determinare, dopo aver stabilito che essa perseguiva uno "scopo legittimo", se rispondeva a un "bisogno sociale pressante" e, in particolare, se era proporzionata a tale scopo e se i motivi addotti dalle autorità nazionali per giustificarla erano "pertinenti e sufficienti" (cfr. Coster c. Regno Unito [GC], no 24876/94, § 104, 18 gennaio 2001; Ashughyan c. Armenia, no. 33268/03, § 89, 17 luglio 2008; S. e Marper c. Regno Unito [GC], nn. 30562/04 e 30566/04, § 101, CEDU 2008; Barraco, sopra citato, § 42; e Kasparov e altri, sopra citato, § 86). Così facendo, la Corte deve accertarsi che le autorità nazionali abbiano applicato norme conformi ai principi sanciti dall'articolo 11 e, inoltre, che abbiano basato le loro decisioni su una valutazione accettabile dei fatti rilevanti (si veda Rai ed Evans, decisione citata sopra, e Gün e altri, citata sopra, § 75; si veda anche United Communist Party of Turkey e altri c. Turchia, 30 gennaio 1998, § 47, Reports 1998-I, e Gerger c. Turchia [GC], no. 24919/94, § 46, 8 luglio 1999).

144. Il principio di proporzionalità esige che si trovi un equilibrio tra le esigenze degli scopi elencati al paragrafo 2, da un lato, e quelle della libera espressione di opinioni con la parola, il gesto o anche il silenzio da parte di persone riunite nelle strade o in altri luoghi pubblici, dall'altro (si veda Rufi Osmani e altri, decisione citata sopra; Skiba, decisione citata sopra; Fáber, citata sopra, § 41; e Taranenko, citata sopra, § 65).

145. La libertà di riunione sancita dall'articolo 11 della Convenzione protegge una manifestazione che può infastidire o causare offesa alle persone che si oppongono alle idee o alle rivendicazioni che intende promuovere (si veda Stankov e l'Organizzazione macedone unita Ilinden, sopra citata, § 86). Qualsiasi misura che interferisca con la libertà di riunione e di espressione al di fuori dei casi di incitamento alla violenza o di rifiuto dei principi democratici - per quanto scioccanti e inaccettabili possano apparire alle autorità certe opinioni o parole usate - rende un cattivo servizio alla democrazia e spesso la mette addirittura in pericolo (vedi Güneri e altri c. Turchia, nn. 42853/98, 43609/98 e 44291/98, § 76, 12 luglio 2005; Sergey Kuznetsov, sopra citato § 45; Alekseyev, sopra citato, § 80; Fáber, sopra citato, § 37; Gün e altri, sopra citato, § 70; e Taranenko, sopra citato, § 67).

146. Anche la natura e la severità delle sanzioni imposte sono fattori da prendere in considerazione nel valutare la proporzionalità di un'ingerenza rispetto allo scopo perseguito (si veda Öztürk c. Turchia [GC], n. 22479/93, § 70, CEDU 1999-VI; Rufi Osmani e altri, decisione citata sopra; e Gün e altri, citata sopra, § 82). Quando le sanzioni imposte ai manifestanti sono di natura penale, richiedono una particolare giustificazione (vedi Rai ed Evans, decisione citata sopra). Una manifestazione pacifica non dovrebbe, in linea di principio, essere sottoposta alla minaccia di una sanzione penale (si veda Akgöl e Göl c. Turchia, nn. 28495/06 e 28516/06, § 43, 17 maggio 2011), e in particolare alla privazione della libertà (si veda Gün e altri, sopra citato, § 83). Pertanto, la Corte deve esaminare con particolare attenzione i casi in cui le sanzioni imposte dalle autorità nazionali per un comportamento non violento comportano una pena detentiva (si veda Taranenko, sopra citata, § 87)".

(β) Il requisito della previa autorizzazione

"147. Non è, in linea di principio, contrario allo spirito dell'articolo 11 se, per ragioni di ordine pubblico e di sicurezza nazionale un'Alta Parte contraente esige che lo svolgimento di riunioni sia soggetto ad autorizzazione (si veda Oya Ataman, sopra citata, § 37; Bukta e altri c. Ungheria, no. 25691/04, § 35, CEDU 2007-III; Balçık e altri c. Turchia, no. 25/02, § 49, 29 novembre 2007; Nurettin Aldemir e altri c. Turchia, nn. 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 e 32138/02, § 42, 18 dicembre 2007; Éva Molnár, citata, § 35; Karatepe e altri c. Turchia, nn. 33112/04, 36110/04, 40190/04, 41469/04 e 41471/04, § 46, 7 aprile 2009; Skiba, decisione citata sopra; Çelik c. Turchia (n. 3), no. 36487/07, § 90, 15 novembre 2012; e Gün e altri, sopra citata, §§ 73 e 80). In effetti, la Corte ha precedentemente considerato che le procedure di notifica, e persino di autorizzazione, per un evento pubblico non invadono normalmente l'essenza del diritto di cui all'articolo 11 della Convenzione, purché lo scopo della procedura sia quello di consentire alle autorità di adottare misure ragionevoli e adeguate al fine di garantire il regolare svolgimento di qualsiasi assemblea, riunione o altro raduno (si veda Sergey Kuznetsov, sopra citato, § 42, e Rai ed Evans, decisione citata). Gli organizzatori di raduni pubblici devono attenersi alle norme che regolano tale processo, rispettando i regolamenti in vigore (si veda Primov e altri, sopra citata, § 117).

148. La notifica preventiva serve non solo allo scopo di conciliare il diritto di riunione con i diritti e gli interessi legittimi (compresa la libertà di movimento) degli altri, ma anche allo scopo di prevenire disordini o reati. Al fine di bilanciare questi interessi contrastanti, l'istituzione di procedure amministrative preliminari sembra essere una pratica comune negli Stati membri quando deve essere organizzata una manifestazione pubblica (si veda Éva Molnár, sopra citata, § 37, e Berladir e altri c. Russia, no. 34202/06, § 42, 10 luglio 2012). Tuttavia, regolamenti di questa natura non dovrebbero rappresentare un ostacolo nascosto alla libertà di riunione pacifica tutelata dalla Convenzione (si veda Samüt Karabulut c. Turchia, n. 16999/04, § 35, 27 gennaio 2009, e Berladir e altri, sopra citata, § 39).

149. Poiché gli Stati hanno il diritto di richiedere un'autorizzazione, essi devono essere in grado di imporre sanzioni a coloro che partecipano a manifestazioni che non rispettano tale requisito (si veda Ziliberberg, decisione citata sopra; Rai ed Evans, decisione citata sopra; Berladir e altri, citata sopra, § 41; e Primov e altri, citata sopra, § 118). Allo stesso tempo, la libertà di prendere parte ad una riunione pacifica è di tale importanza che una persona non può essere soggetta ad una sanzione - anche una all'estremità inferiore della scala delle sanzioni disciplinari - per la partecipazione ad una manifestazione che non è stata vietata, fino a quando quella persona non commette alcun atto riprovevole in tale occasione (vedi Ezelin, sopra citata, § 53; Galstyan, sopra citata, § 115; e Barraco, sopra citata, § 44). Ciò è vero anche quando la manifestazione provoca danni o altri disordini (si veda Taranenko, sopra citata, § 88).

150. Una situazione illegale, come l'allestimento di una manifestazione senza previa autorizzazione, non giustifica necessariamente un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione di una persona (si veda Cisse c. Francia, no. 51346/99, § 50, CEDU 2002-III; Oya Ataman, sopra citata, § 39; Barraco, sopra citata, § 45; e Skiba, decisione sopra citata). Mentre le norme che disciplinano le assemblee pubbliche, come il sistema di notifica preventiva, sono essenziali per il regolare svolgimento delle manifestazioni pubbliche, in quanto consentono alle autorità di ridurre al minimo i disagi al traffico e adottare altre misure di sicurezza, la loro applicazione non può diventare un fine in sé (si veda Primov e altri, citata, § 118). In particolare, quando i manifestanti non commettono atti di violenza, è importante che le autorità pubbliche mostrino un certo grado di tolleranza nei confronti delle riunioni pacifiche, se non si vuole privare di ogni sostanza la libertà di riunione garantita dall'articolo 11 della Convenzione (si veda Oya Ataman, già citata, § 42); Bukta e altri, precitato, § 37; Nurettin Aldemir e altri, precitato, § 46; Ashughyan, precitato, § 90; Éva Molnár, precitato, § 36; Barraco, precitato, § 43; Berladir e altri, precitato, § 38; Fáber, precitato, § 47; İzci c. Turchia, no. 42606/05, § 89, 23 luglio 2013; e Kasparov e altri, sopra citata, § 91).

151. L'assenza di un'autorizzazione preventiva e la conseguente "illegalità" dell'azione non danno carta bianca alle autorità; esse sono ancora limitate dal requisito di proporzionalità dell'articolo 11. Così, si dovrebbe stabilire perché la manifestazione non è stata autorizzata in primo luogo, quale era l'interesse pubblico in gioco e quali rischi rappresentava la manifestazione. Anche il metodo utilizzato dalla polizia per scoraggiare i manifestanti, contenerli in un luogo particolare o disperdere la manifestazione è un fattore importante nella valutazione della proporzionalità dell'interferenza (si veda Primov e altri, sopra citato, § 119). Così, l'uso da parte della polizia di spray al peperoncino per disperdere una manifestazione autorizzata è stato ritenuto sproporzionato, anche se la Corte ha riconosciuto che la manifestazione avrebbe potuto interrompere il flusso del traffico (si veda Oya Ataman, sopra citata, §§ 38-44).

152. Nel caso di Bukta e altri (citato sopra, §§ 35 e 36), la Corte ha affermato che in circostanze particolari in cui una manifestazione spontanea potrebbe essere giustificata, ad esempio in risposta ad un evento politico, disperdere tale manifestazione solo a causa della mancanza del necessario preavviso, senza alcun comportamento illegale da parte dei partecipanti, potrebbe costituire una restrizione sproporzionata della loro libertà di riunione pacifica.

153. La Corte ha anche chiarito che il principio stabilito nel caso di Bukta e altri non può essere esteso al punto che l'assenza di preavviso di una manifestazione spontanea non può mai essere una base legittima per la dispersione della folla. Il diritto di organizzare manifestazioni spontanee può prevalere sull'obbligo di notifica preventiva delle assemblee pubbliche solo in circostanze particolari, vale a dire se una risposta immediata a un evento in corso è giustificata da una manifestazione. In particolare, tale deroga alla regola generale può essere giustificata se un ritardo avrebbe reso tale risposta obsoleta (si veda Éva Molnár, citata, §§ 37-38, e Skiba, decisione citata).

154. Inoltre, occorre sottolineare che anche una manifestazione legittimamente autorizzata può essere dispersa, ad esempio quando si trasforma in una sommossa (si veda Primov e altri, sopra citata, § 137)."

(γ) Dimostrazioni e turbamento della vita ordinaria

"155. Qualsiasi manifestazione in un luogo pubblico può causare un certo livello di perturbazione della vita ordinaria, compresa la perturbazione del traffico (si veda Barraco, sopra citata, § 43; Disco e Kesk c. Turchia, no. 38676/08, § 29, 27 novembre 2012; e İzci, sopra citata, § 89). Questo fatto di per sé non giustifica un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione (si veda Berladir e altri, sopra citata, § 38, e Gün e altri, sopra citata, § 74), poiché è importante che le autorità pubbliche mostrino un certo grado di tolleranza (si veda Ashughyan, sopra citata, § 90). Il "grado di tolleranza" appropriato non può essere definito in abstracto: la Corte deve esaminare le circostanze particolari del caso e in particolare l'entità dello "sconvolgimento della vita ordinaria" (si veda Primov e altri, sopra citato, § 145). Stando così le cose, è importante che le associazioni e gli altri che organizzano manifestazioni, in quanto attori del processo democratico, si attengano alle regole che disciplinano tale processo, rispettando i regolamenti in vigore (si veda Oya Ataman, sopra citata, § 38; Balçık e altri, sopra citata, § 49; Éva Molnár, sopra citata, § 41; Barraco, sopra citata, § 44; e Skiba, decisione sopra citata).

156. L'inosservanza intenzionale di queste regole da parte degli organizzatori e la strutturazione di una manifestazione, o di una parte di essa, in modo tale da causare perturbazioni alla vita ordinaria e ad altre attività in misura superiore a quella inevitabile nelle circostanze costituisce un comportamento che non può godere della stessa protezione privilegiata della Convenzione rispetto al discorso politico o al dibattito su questioni di interesse pubblico o alla manifestazione pacifica di opinioni su tali questioni. Al contrario, la Corte ritiene che gli Stati contraenti godano di un ampio margine di apprezzamento nella loro valutazione della necessità nel prendere misure per limitare tali comportamenti ...

157. Le restrizioni alla libertà di riunione pacifica in luoghi pubblici possono servire a proteggere i diritti degli altri al fine di prevenire i disordini e mantenere un flusso ordinato del traffico (si veda Éva Molnár, sopra citata, § 34). Poiché il sovraffollamento durante una manifestazione pubblica è pieno di pericoli, non è raro che le autorità statali in vari paesi impongano restrizioni sul luogo, la data, l'ora, la forma o le modalità di svolgimento di un raduno pubblico pianificato (vedi Primov e altri, sopra citato, § 130)."

(δ) Gli obblighi positivi dello Stato ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione

"158. Gli Stati devono non solo astenersi dall'applicare restrizioni indirette irragionevoli al diritto di riunirsi pacificamente, ma anche salvaguardare tale diritto. Sebbene l'oggetto essenziale dell'articolo 11 sia quello di proteggere l'individuo dall'interferenza arbitraria delle autorità pubbliche nell'esercizio dei diritti protetti (si veda Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) c. Regno Unito, no. 11002/05, § 37, 27 febbraio 2007, e Nemtsov, sopra citata, § 72), vi possono essere inoltre obblighi positivi per garantire l'effettivo godimento di tali diritti (si veda Djavit An, sopra citata, § 57; Oya Ataman, sopra citata, § 36; e Gün e altri, sopra citata, § 72).

159. Le autorità hanno il dovere di adottare misure adeguate per quanto riguarda le manifestazioni legittime al fine di garantire il loro svolgimento pacifico e la sicurezza di tutti i cittadini (si veda Oya Ataman, sopra citata, § 35; Makhmoudov c. Russia, no. 35082/04, §§ 63-65, 26 luglio 2007; Skiba, decisione citata sopra; e Gün e altri, citata sopra, § 69). Tuttavia, non possono garantirlo in modo assoluto e hanno un'ampia discrezionalità nella scelta dei mezzi da utilizzare (si veda Protopapa c. Turchia, no. 16084/90, § 108, 24 febbraio 2009). In questo ambito l'obbligo che assumono ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione è un obbligo relativo alle misure da adottare e non ai risultati da raggiungere (si veda Plattform "Ärzte für das Leben" c. Austria, 21 giugno 1988, § 34, serie A n. 139, e Fáber, già citata, § 39).

160. In particolare, la Corte ha sottolineato l'importanza di adottare misure di sicurezza preventive come, ad esempio, assicurare la presenza di servizi di pronto soccorso sul luogo delle manifestazioni, al fine di garantire il regolare svolgimento di qualsiasi evento, riunione o altro incontro, sia esso politico, culturale o di altra natura (Oya Ataman, sopra citata, § 39)."

(ii) Applicazione di questi principi ai cinque episodi rimanenti

129. Sulla base dei principi enunciati nella sua giurisprudenza, la Corte esaminerà se le misure adottate nei confronti del ricorrente in ciascuno dei cinque episodi restanti (cioè il primo, il secondo, il terzo, il quarto e il settimo) fossero proporzionate all'uno o all'altro degli scopi legittimi invocati dal Governo, ossia "la prevenzione dei disordini o dei reati" e "la protezione dei diritti e delle libertà altrui" e se le ragioni addotte dalle autorità nazionali per giustificarle fossero "pertinenti e sufficienti". Così facendo valuterà se l'arresto, la detenzione e le sanzioni inflitte al ricorrente nelle suddette occasioni abbiano risposto a un bisogno sociale impellente.

(α) Primo episodio

130. Il 5 marzo 2012 il ricorrente è stato arrestato e trasferito in una stazione di polizia perché si era rifiutato di lasciare il sito di una manifestazione pacifica autorizzata per circa due ore dopo la scadenza della fascia oraria assegnata. Non è stato contestato che egli aveva così violato le norme di comportamento che disciplinano le manifestazioni pubbliche.

131. Si può notare che in questo episodio la portata della protesta a pioggia - circa 500 partecipanti - era notevolmente inferiore a quella della precedente riunione autorizzata. Il ricorrente e i suoi compagni attivisti hanno invitato i partecipanti, utilizzando altoparlanti portatili, a rimanere per una "protesta pacifica", e in effetti il loro comportamento è rimasto non violento. I manifestanti occupavano la piazza, che per il resto era una zona di ricreazione pubblica, limitata da arterie di traffico trafficate, e non stavano bloccando le strade adiacenti o i passaggi pedonali (vedi paragrafi 13-14 sopra). Sembra che il disturbo causato dal ricorrente e dai suoi compagni di protesta abbia causato un certo disturbo alla vita ordinaria, ma non ha superato, nelle circostanze concrete, il livello di disturbo minore che deriva dal normale esercizio del diritto di riunione pacifica in un luogo pubblico (cfr. Fáber c. Ungheria, no. 40721/08, § 47, 24 luglio 2012; Bukta e altri c. Ungheria, n. 25691/04, § 37, CEDU 2007-III; cfr. Kudrevičius e altri, sopra citata, §§ 149, 164-75).

132. Inoltre, non vi erano segni di un imminente scoppio di violenza o di un aumento del livello di disordine. Il numero degli agenti di polizia antisommossa presenti nel luogo della manifestazione, completamente equipaggiati con attrezzature antisommossa, era paragonabile a quello dei manifestanti, che erano disarmati e non aggressivi. Dato che le autorità avevano il pieno controllo della situazione, non vi era alcun rischio apparente di deterioramento della stessa.

133. In questo contesto, si può concludere che questo raduno è stato disperso e il ricorrente arrestato per la sola ragione che la manifestazione non era più coperta dal permesso di autorizzazione ed era quindi considerata illegale. Ciò è confermato anche dai rapporti della polizia e dalle sentenze nella causa amministrativa del ricorrente. Il governo ha sostenuto che la polizia aveva tollerato il raduno illegale per due ore prima di ricorrere agli arresti. Tuttavia, la decisione di interrompere il raduno e di arrestare il ricorrente si è basata sulla mancanza di quella che consideravano una notifica sufficiente, indipendentemente dal grado di disturbo causato dai manifestanti. Come rilevato in precedenza, non erano tenuti dalla legge sugli eventi pubblici a effettuare tale valutazione comparativa (cfr. paragrafo 116). Nell'esercizio della discrezionalità loro concessa dal diritto interno, le autorità non hanno agito in modo compatibile con l'essenza del diritto alla libertà di riunione, o con il dovuto riconoscimento della protezione privilegiata ai sensi della Convenzione del discorso politico, del dibattito su questioni di interesse pubblico e della manifestazione pacifica su tali questioni (si veda Kudrevičius e altri, già citata, § 156; Magyar Helsinki Bizottság c. Ungheria [GC], n. 18030/11, § 163, CEDU 2016; sul ristretto margine di apprezzamento delle autorità nel limitare il discorso politico, si veda Ceylan c. Turchia [GC], n. 23556/94, § 34, CEDU 1999-IV, e Mouvement raëlien suisse c. Svizzera [GC], n. 16354/06, § 61, CEDU 2012 (estratti)). In queste circostanze è irrilevante se l'importo dell'ammenda, 25 euro, fosse appropriato per una violazione delle regole di condotta delle manifestazioni pubbliche.

(β) Secondo, terzo e quarto episodio

134. In queste tre occasioni il ricorrente fu arrestato durante raduni di "walkabout". I manifestanti sceglievano questa attività principalmente perché la consideravano libera da formalità. Camminavano in gruppi vagamente coordinati di 50-170 persone lungo le strade centrali, che erano chiuse al traffico all'ora in questione a causa di celebrazioni programmate, senza usare striscioni o attrezzature sonore, cantare slogan o tenere discorsi (cfr. paragrafi 19-21 e 25 sopra). In un'occasione il ricorrente fu arrestato mentre veniva scattata una fotografia di gruppo (si veda il paragrafo 20), e in un'altra occasione mentre aveva un "incontro informale con un deputato della Duma di Stato" (si veda il paragrafo 25).

135. È stato contestato, ed è ancora aperto al dubbio, se tali riunioni fossero soggette a notifica. Come osservato in precedenza, la polizia godeva di un'ampia discrezionalità nel decidere quali comportamenti costituissero un evento pubblico (cfr. paragrafi 117-18 sopra). Inoltre, come precedentemente sottolineato, qualsiasi violazione della procedura per lo svolgimento di eventi pubblici - la mancanza di notifica è solo un esempio - o qualsiasi atto illegale da parte di un partecipante, non importa quanto piccolo o innocuo, può servire come motivo per la decisione delle autorità di porre fine a un evento pubblico (si veda Lashmankin e altri, sopra citata, § 461).

136. La Corte ha ribadito sopra che lo scopo della procedura di notifica è quello di consentire alle autorità di adottare misure ragionevoli e adeguate al fine di garantire il regolare svolgimento di qualsiasi assemblea, riunione o altro raduno (si veda il precedente paragrafo 99). Regolamenti di questa natura non dovrebbero rappresentare un ostacolo nascosto alla libertà di riunione pacifica protetta dalla Convenzione (si veda Samüt Karabulut c. Turchia, no. 16999/04, § 35, 27 gennaio 2009, e Berladir e altri c. Russia, no. 34202/06, § 39, 10 luglio 2012), e occorre distinguere tra le restrizioni alla libertà di riunione basate sul contenuto, che dovrebbero essere sottoposte al più serio scrutinio di questa Corte, e le restrizioni di natura tecnica (si veda Primov e altri, sopra citata, § 135).

137. La Corte ha precedentemente affermato che le eccezioni al diritto alla libertà di riunione devono essere interpretate in modo restrittivo e la necessità di qualsiasi restrizione deve essere stabilita in modo convincente (si veda Kudrevičius e altri, § 142). In una situazione ambigua, come i tre esempi in questione, era tanto più importante adottare misure basate sul grado di disturbo causato dalla condotta impugnata e non su motivi formali, come il mancato rispetto della procedura di notifica. Un'interferenza con la libertà di riunione sotto forma di interruzione, dispersione o arresto dei partecipanti a una data manifestazione può essere giustificabile solo su motivi sostanziali specifici e accertati, come i gravi rischi di cui al paragrafo 1 dell'articolo 16 della legge sulle manifestazioni pubbliche. Questo non era il caso negli episodi in questione.

(γ) Settimo episodio

138. Nell'ultimo episodio il ricorrente prese parte a una manifestazione spontanea stazionaria di circa 150 partecipanti per protestare contro una sentenza di condanna di diversi attivisti a pene detentive, pronunciata lo stesso giorno. I manifestanti si sono riuniti sul marciapiede di via Tverskaya. Non c'erano attrezzature sonore, canti o discorsi organizzati. Il ricorrente è stato arrestato mentre parlava con un giornalista (cfr. paragrafo 37). Dal punto di vista ufficiale, questa manifestazione era illegale in quanto non era stata presentata alcuna notifica preventiva in conformità con la legge sulle manifestazioni pubbliche.

139. La Corte ribadisce che nel decidere se un'ingerenza fosse "necessaria in una società democratica" per perseguire uno scopo legittimo, ha riconosciuto che le autorità nazionali godono di un certo margine di apprezzamento nella scelta dei mezzi per raggiungere lo scopo legittimo, pur sottolineando che tale margine è soggetto al controllo europeo che abbraccia sia la legislazione che le decisioni che la applicano (si veda Roman Zakharov c. Russia [GC], n. 47143/06, § 232, CEDU 2015).

140. La Corte ha precedentemente rilevato che il sistema di notifica russo comportava un periodo insolitamente lungo, rispetto ad altri Stati, di dieci giorni tra la fine del termine di notifica e la data prevista per l'assemblea; l'unica eccezione a questa regola era una manifestazione fissa ("picchetto"), che poteva essere notificata tre giorni prima della data prevista. La Corte ha osservato che la legge sugli eventi pubblici non prevedeva circostanze speciali, in cui una risposta immediata a un evento attuale è giustificata sotto forma di un'assemblea spontanea. Ha anche osservato che nel condannare i partecipanti a una manifestazione pubblica svoltasi senza notifica preventiva, i tribunali nazionali si erano limitati a stabilire che avevano preso parte a un raduno che non era stato notificato entro il termine previsto dalla legge. Non avevano esaminato se esistevano circostanze speciali che richiedevano una risposta immediata a un evento attuale sotto forma di un'assemblea spontanea e che giustificavano una deroga alla rigida applicazione dei termini di notifica. In effetti, le disposizioni giuridiche interne che disciplinano i termini di notifica sono formulate in termini rigidi, non ammettono eccezioni e non lasciano spazio a un esercizio di bilanciamento conforme ai criteri stabiliti dalla giurisprudenza della Corte ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione (si veda Lashmankin e altri, già citata, §§ 451-54).

141. Nella citata causa Lashmankin e altri, la Corte non ha trovato alcuna ragione per cui avrebbe dovuto essere "necessario in una società democratica" stabilire termini inflessibili per la notifica delle manifestazioni pubbliche e non prevedere eccezioni alla loro applicazione per tener conto delle situazioni in cui è impossibile rispettare il termine, ad esempio in caso di assemblee spontanee giustificate o in altre circostanze. Essa ha ritenuto che l'applicazione automatica e inflessibile dei termini di notifica senza alcuna considerazione delle circostanze specifiche di ciascun caso potesse costituire di per sé un'ingerenza senza giustificazione ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione (ibidem, §§ 456 e 473).

142. Anche l'interferenza delle autorità sulla manifestazione spontanea in questione era un esempio di tale applicazione automatica e inflessibile di requisiti formali che sono stati giudicati incompatibili con l'essenza del diritto alla libertà di riunione pacifica nella citata sentenza Lashmankin e altri. Ancora una volta, come nel caso ora in esame, la lacuna legislativa nella regolamentazione delle assemblee spontanee era aggravata dall'applicazione rigida e formalistica delle disposizioni sulla cessazione delle manifestazioni pubbliche condotte senza notifica.

(δ) Osservazioni conclusive sulla necessità delle restrizioni nei cinque eventi rimanenti

143. In questo contesto, la Corte ritiene che una caratteristica comune dei suddetti eventi è che nessuno di essi ha comportato, se mai lo ha fatto (si veda in particolare il precedente paragrafo 109), una perturbazione della vita ordinaria che andasse oltre un livello di disturbo minore. Come la Corte ha sottolineato in molte occasioni, una situazione illegale, come l'allestimento di una manifestazione senza autorizzazione preventiva, non giustifica necessariamente un'ingerenza nel diritto alla libertà di riunione di una persona. In particolare, quando i manifestanti irregolari non si impegnano in atti di violenza, la Corte ha richiesto che le autorità pubbliche mostrino un certo grado di tolleranza nei confronti dei raduni pacifici se la libertà di riunione garantita dall'articolo 11 della Convenzione non deve essere privata di ogni sostanza (si veda Kudrevičius e altri, § 150, citato sopra al paragrafo 128, con ulteriori riferimenti). A questo proposito, il caso in esame può difficilmente essere distinto dai casi precedenti in cui la Corte ha ritenuto che tale tolleranza debba estendersi ai casi in cui la manifestazione si sia svolta in un luogo pubblico in assenza di qualsiasi rischio di insicurezza o di disordini (cfr. Fáber, cit, § 47) o senza pericolo per l'ordine pubblico oltre il livello di disturbo minore (si veda Bukta e altri, sopra citata, § 37) o ha causato un certo livello di disturbo alla vita ordinaria, compreso il traffico (si veda Kudrevičius e altri, sopra citata, § 155, e Malofeyeva, sopra citata, §§ 136-37).

144. Tuttavia, in ognuna di queste cinque occasioni il raduno è stato disperso e il ricorrente è stato arrestato, detenuto e condannato per illeciti amministrativi senza che risulti dalle relative decisioni che sia stata fatta una valutazione del livello di disturbo che i raduni avevano causato, né in un'occasione del suo carattere spontaneo (su quest'ultimo punto, si veda il paragrafo 37 supra), solo perché mancavano di autorizzazione e avevano persistito nonostante gli ordini di arresto della polizia. Sembra quindi che le autorità non abbiano mostrato il necessario grado di tolleranza nei confronti di quello che consideravano un raduno non autorizzato, apparentemente in spregio a ciò che la Corte ha sottolineato in numerose occasioni, vale a dire che l'applicazione delle norme che disciplinano le assemblee pubbliche non dovrebbe diventare un fine in sé (si veda Kudrevičius e altri, sopra citata, § 155).

145. Per di più, e nonostante quanto sopra, il ricorrente era soggetto a sanzioni che, sebbene classificate come amministrative dal diritto interno, erano "penali" nel senso autonomo dell'articolo 6 § 1, attirando così l'applicazione di questa disposizione sotto il suo capo "penale" (si veda il precedente paragrafo 80). Tuttavia, una manifestazione pacifica non dovrebbe, in linea di principio, essere sottoposta alla minaccia di una sanzione penale e in particolare alla privazione della libertà. Quando le sanzioni imposte a un manifestante sono di natura penale, esse richiedono una particolare giustificazione (si veda Kudrevičius e altri, sopra citato, § 146). La libertà di partecipare a una riunione pacifica è di tale importanza che una persona non può essere soggetta a una sanzione - anche se si colloca all'estremità inferiore della scala delle sanzioni disciplinari - per la partecipazione a una manifestazione che non è stata vietata, a condizione che tale persona non commetta egli stesso alcun atto riprovevole in tale occasione (ibid., § 149).

146. Pertanto, sui fatti relativi ai cinque episodi in questione, la Corte non può constatare che la libertà di riunione pacifica del ricorrente, tutelata dalla Convenzione, sia stata superata da qualsiasi interesse dello Stato convenuto a limitare l'esercizio di tale libertà al fine di prevenire disordini o reati o di proteggere i diritti e le libertà altrui. Le ragioni invocate dallo Stato convenuto non corrispondevano a un bisogno sociale impellente. Anche ammettendo che fossero pertinenti, non sono sufficienti a dimostrare che l'ingerenza lamentata fosse "necessaria in una società democratica". Nonostante il margine di apprezzamento delle autorità nazionali, la Corte ritiene che non ci fosse un ragionevole rapporto di proporzionalità tra le restrizioni poste al diritto alla libertà di riunione dei ricorrenti e qualsiasi scopo legittimo perseguito. Di conseguenza, la Corte ritiene che vi sia stata una violazione dell'articolo 11 della Convenzione anche in relazione a questi cinque eventi.

(iii) Conclusioni generali

147. In breve, la Corte conclude che vi è stata una violazione dell'articolo 11 della Convenzione per quanto riguarda il quinto e il sesto episodio, poiché le restrizioni in questione non hanno perseguito uno scopo legittimo (si veda il paragrafo 126 supra), e anche per quanto riguarda i cinque episodi rimanenti a causa dell'incapacità dello Stato convenuto di dimostrare che le restrizioni erano necessarie in una società democratica (si veda il paragrafo 146 supra).

148. Per quanto riguarda questi ultimi cinque episodi, occorre aggiungere che essi rivelano una persistente mancanza di tolleranza da parte delle autorità nazionali nei confronti di raduni non autorizzati ma pacifici e, più in generale, di applicazione di norme conformi ai principi sanciti dall'articolo 11 della Convenzione. Dalle pertinenti disposizioni degli articoli 19 § 3 e 20 § 2 del codice degli illeciti amministrativi o dalle decisioni che le applicano non risultava che si dovesse tenere in debito conto, e che di fatto lo si fosse fatto, interessi quali la necessità di prevenire disordini o reati e di proteggere i diritti e le libertà altrui. Né risultava che le autorità competenti avessero stabilito un giusto equilibrio tra tali interessi, da un lato, e quelli del ricorrente nell'esercizio del suo diritto alla libertà di riunione pacifica, dall'altro.

149. Tali carenze sono già state individuate in una serie di casi precedenti in cui la polizia ha fermato e arrestato dei manifestanti per il solo motivo che la loro manifestazione non era stata autorizzata, e in cui l'illegalità formale era stata addotta come unica giustificazione (si veda Malofeyeva, citata, §§ 137 e 140; Kasparov e altri, citata, § 95; Navalnyy e Yashin, citata, § 65; Novikova e altri, citata, §§ 136, 171, 175 e 179-83, 26 aprile 2016; e Lashmankin e altri, citata, §§ 459-63). La Corte ha già, ben prima del periodo in cui si sono verificati gli episodi lamentati, emesso sentenze in cui ha constatato la violazione dell'articolo 11 da parte dello Stato convenuto e in cui ha affrontato specificamente i requisiti che, secondo la sua giurisprudenza, devono essere soddisfatti per le misure che interferiscono con il diritto di riunione pacifica (si veda, in particolare, Makhmudov c. Russia, no. 35082/04, 26 luglio 2007; Barankevich c. Russia, n. 10519/03, § 28, 26 luglio 2007; Sergey Kuznetsov, sopra citato; Alekseyev c. Russia, nn. 4916/07, 25924/08 e 14599/09, 21 ottobre 2010; per quanto riguarda le sentenze rese prima della sesta e settima puntata, si veda Malofeyeva, sopra citata; Kasparov e altri, sopra citata). Così, le autorità dello Stato convenuto sono state in grado di conoscere e di prendere in considerazione le norme della Convenzione in materia. Ciononostante, sembra che le pratiche interne abbiano continuato a violare le norme della Convenzione e persino che siano state introdotte modifiche legislative che hanno comportato ulteriori restrizioni.

150. La Corte ritiene che vi sia un legame tra queste mancanze e l'inadeguatezza strutturale precedentemente osservata nel quadro normativo, che prevede requisiti formali eccessivamente restrittivi per l'organizzazione di alcuni raduni pubblici, come identificato in Lashmankin e altri (§§ 471-77). Così, l'ampia interpretazione di ciò che costituisce un raduno soggetto a notifica e la mancanza di tolleranza nei confronti di raduni che non rispettano la procedura evidenzia un'altra dimensione del problema strutturale di cui sopra. L'assenza di garanzie che circoscrivano la discrezionalità delle autorità nell'interferire con raduni pubblici pacifici che non causano "disordini" o fastidi è aggravata da un'interpretazione ampia nella pratica di ciò che costituisce un "raduno soggetto a notifica" e da una discrezionalità eccessivamente ampia nell'imporre restrizioni a tali raduni attraverso una rigida applicazione che comporta, come ha fatto, l'arresto immediato e la privazione della libertà, nonché sanzioni di natura penale come descritto sopra (vedi paragrafi 79-80 sopra). Ci si può persino chiedere se, a causa di queste caratteristiche del quadro giuridico applicabile, qualsiasi tentativo di ricorso nazionale sarebbe anche inefficace e privo di qualsiasi prospettiva di successo.

151. In questo contesto, non si può affermare che il diritto nazionale pertinente abbia fornito garanzie efficaci contro gli abusi, come è ulteriormente esemplificato dalle constatazioni di cui sopra sull'assenza di uno scopo legittimo nella quinta e sesta occasione (si veda il precedente paragrafo 126).

152. Occorre inoltre sottolineare che gli arresti, la detenzione e le conseguenti condanne amministrative del ricorrente non potevano non avere l'effetto di dissuadere lui e altri dal partecipare a manifestazioni di protesta o addirittura dall'impegnarsi attivamente nella politica di opposizione. Indubbiamente, queste misure avevano anche un serio potenziale per dissuadere altri sostenitori dell'opposizione e il pubblico in generale dal partecipare alle manifestazioni e, più in generale, dal partecipare al dibattito politico aperto. Il loro effetto agghiacciante era ulteriormente amplificato dal fatto che prendevano di mira un noto personaggio pubblico, la cui privazione della libertà era destinata ad attirare un'ampia copertura mediatica.

153. Di conseguenza, vi è stata una violazione dell'articolo 11 della Convenzione in tutti e sette gli episodi.

V. PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 18 DELLA CONVENZIONE

154. Il ricorrente lamenta che il suo arresto e la sua detenzione e le accuse amministrative mosse contro di lui hanno compromesso il suo diritto alla libertà di riunione, al fine di limitare la sua attività politica. Egli ha sostenuto che vi è stata una violazione dell'articolo 18 della Convenzione, che prevede:

Articolo 18

"Le restrizioni consentite dalla [convenzione] ai suddetti diritti e libertà non possono essere applicate a fini diversi da quelli per i quali sono state prescritte".

A. La sentenza della Camera

155. La Camera ha osservato che questi reclami erano collegati a quelli esaminati ai sensi degli articoli 5 e 11 della Convenzione e li ha quindi dichiarati ammissibili. Tuttavia, facendo riferimento alla sua constatazione, ai sensi degli articoli 5 e 11, che l'arresto e la detenzione amministrativa del ricorrente hanno avuto l'effetto di impedire e scoraggiare lui e altri a partecipare a raduni di protesta e a impegnarsi attivamente nella politica di opposizione, in violazione di tali disposizioni, la Corte ha ritenuto che non fosse necessario esaminare se, nel caso di specie, vi fosse stata una violazione dell'articolo 18 in combinato disposto con gli articoli 5 o 11 della Convenzione.

B. Le osservazioni delle parti

1. Il ricorrente

156. Il ricorrente riteneva che la sua denuncia ai sensi dell'articolo 18, in combinato disposto con gli articoli 5 e 11, costituisse un aspetto fondamentale del suo caso. Egli ha sostenuto che dopo i raduni di protesta del 2011-2012 in cui ha avuto un ruolo di primo piano, le autorità erano diventate diffidenti nei confronti della sua partecipazione a qualsiasi tipo di raduno informale. Hanno cercato di punirlo per le sue critiche politiche e hanno preso provvedimenti per scoraggiare i suoi sostenitori. Egli è stato specificamente e personalmente preso di mira dalle autorità che hanno agito per sopprimere il dissenso politico. Ha fatto riferimento, in particolare, al filmato del suo arresto davanti al palazzo di giustizia il 24 febbraio 2014 (il sesto episodio). Ha inoltre affermato di essere stato arrestato anche se i raduni in questione erano stati pacifici e non avevano sollevato problemi di ordine pubblico. La procedura stabilita dalla legge per redigere il verbale di illecito amministrativo era stata manipolata per allontanarlo inutilmente dal luogo della manifestazione e per trattenerlo senza uno scopo legittimo. Pur avendo promosso le idee e i valori di una società democratica - nozioni alle quali la sentenza Merabishvili attribuiva un'importanza particolare - e in quanto figura di spicco dell'opposizione che propugnava questi valori, era stato molestato proprio per il suo impegno attivo nella vita politica e per l'influenza che aveva sulle opinioni politiche del popolo russo.

157. Secondo il ricorrente, poiché le autorità lo consideravano un importante oppositore politico, egli era stato sottoposto a numerosi casi di persecuzione che equivalevano a molestie e persecuzioni. Egli si basava, tra l'altro, sulle sentenze della Corte nelle cause Navalnyy e Yashin (sopra citate, § 73) e Navalnyy e Ofitserov c. Russia (nn. 46632/13 e 28671/14, § 119, 23 febbraio 2016) come prova di un tangibile elemento politico del suo trattamento. Per lui il presente caso era l'ennesima dimostrazione dell'intenzione delle autorità di punirlo per le sue attività politiche e di scoraggiare lui e altri dal dibattito pubblico aperto. Pertanto, le suddette autorità non avevano agito in buona fede. Egli si basava, in particolare, sui travaux préparatoires per l'articolo 18 della Convenzione, indicando che la preoccupazione di fondo degli estensori era stata quella di garantire la protezione degli individui contro l'imposizione di restrizioni derivanti dalla volontà dello Stato di proteggere "la tendenza politica che rappresenta" da una "opposizione che considera pericolosa". Secondo il ricorrente, esisteva in Russia una pratica amministrativa di interrompere le riunioni politiche pacifiche e di non mostrare alcuna tolleranza verso le riunioni pacifiche non notificate. A questo proposito, egli ha sottolineato il carattere ripetitivo e mirato dei suoi arresti, eseguiti in modo da attirare un'ampia copertura mediatica e quindi da amplificare l'effetto agghiacciante delle sanzioni contro di lui.

2. Il governo

158. Il Governo riteneva che la denuncia del ricorrente ai sensi dell'articolo 18 nel caso di specie non avesse rispettato il requisito stabilito nella sentenza Merabishvili, ossia che l'asserzione di un secondo fine alla restrizione dovesse rappresentare un aspetto fondamentale del caso (facendo riferimento a Merabishvili, citata sopra, § 291). In particolare, hanno ribadito le loro precedenti argomentazioni, esposte in precedenza, che il ricorrente aveva sollevato un reclamo ai sensi dell'articolo 18 solo in due delle domande e solo in combinazione con l'articolo 5. Inoltre, egli non aveva presentato separatamente e distintamente un reclamo ai sensi dell'articolo 5. Inoltre, egli non aveva formulato separatamente e distintamente una denuncia di secondi fini impropri nel procedimento interno.

159. Il Governo invitò la Corte a seguire l'approccio adottato in un certo numero di casi analoghi, cioè ad astenersi dall'esaminare separatamente la denuncia dell'articolo 18 nella misura in cui si sovrapponeva alle denunce ai sensi degli articoli sostanziali. Essi hanno fatto riferimento a dieci casi precedenti contro la Russia in cui la Corte aveva dichiarato ammissibile la denuncia ai sensi dell'articolo 18, ma si era dispensata dall'esaminarla nel merito, con la motivazione che essa non sollevava una questione separata rispetto agli articoli sostanziali in relazione ai quali l'articolo 18 era invocato.

160. Secondo il governo, l'articolo 18 non aveva in ogni caso un ruolo autonomo, né aveva un'utilità pratica, poiché il concetto di sviamento di potere era un concetto che apparteneva alla sfera del diritto penale ed era estraneo ai diritti umani. Inoltre, le accuse di motivi occulti non erano per loro natura suscettibili di prova, tranne in casi molto rari come Gusinskiy v. Russia (n. 70276/01, CEDU 2004-IV); nel caso in questione gli argomenti avanzati dal ricorrente non erano altro che speculazioni o una percezione personale, priva di qualsiasi prova tangibile. Il ricorrente non aveva fornito alcuna prova che corroborasse la presunta presenza di motivi impropri o nascosti per soddisfare l'elevato standard di prova a cui l'articolo 18 era soggetto. Il fatto che il ricorrente fosse un politico dell'opposizione non poteva essere di per sé sufficiente a dimostrare la malafede delle autorità nell'adottare misure repressive nei suoi confronti.

161. Contestando l'affermazione che il ricorrente fosse stato specificamente preso di mira, essi sottolinearono che egli era stato trattato allo stesso modo di molti altri manifestanti dell'opposizione; essi fecero riferimento alla giurisprudenza della Corte citata nella sentenza della Camera, suggerendo l'esistenza di una pratica per cui la polizia interrompeva i raduni, o i raduni percepiti, e arrestava i partecipanti come una questione di routine. Hanno affermato che il ricorrente era un partecipante regolare a raduni pubblici e che non veniva molestato finché e per il tempo in cui il raduno era approvato, e hanno sostenuto che il suo comportamento persistente e intenzionale che comportava violazioni della procedura per lo svolgimento di raduni pubblici era doloso e costituiva un abuso di diritto ai sensi dell'articolo 17 della Convenzione.

162. Il Governo ha sostenuto che l'arresto e le accuse amministrative del ricorrente in tutte e sette le occasioni perseguivano gli scopi previsti dagli articoli 5 § 1 e 11 della Convenzione.

C. La valutazione della Grande Camera

163. La Corte inizierà la sua valutazione osservando che il succo della denuncia del ricorrente è che in tutte e sette le occasioni egli è stato specificamente preso di mira per il suo attivismo politico, e che i suoi arresti e le altre misure adottate nei suoi confronti avevano perseguito lo scopo di limitare i suoi sforzi politici, in violazione dell'articolo 18 in combinato disposto con gli articoli 5 e 11.

164. Nel caso di specie, le parti sono state invitate ad affrontare nelle loro memorie dinanzi alla Grande Camera la questione dello scopo, e in particolare ad individuare lo scopo predominante degli arresti, delle detenzioni e delle sanzioni amministrative del ricorrente. Tenuto conto delle loro osservazioni, alla luce dei recenti sviluppi della giurisprudenza sui principi generali applicabili ai reclami ai sensi dell'articolo 18 della Convenzione (si veda Merabishvili, citata), la Corte ritiene che il reclamo del ricorrente ai sensi di questo articolo rappresenti un aspetto fondamentale del caso di specie. Essa ritiene inoltre che l'essenza di questo reclamo non sia stata affrontata nella sua precedente valutazione dei reclami ai sensi degli articoli 5 e 11 della Convenzione. Esso sarà pertanto esaminato separatamente. A questo proposito, e tenendo conto della sequenza degli eventi nel suo complesso, la Corte concentrerà il suo esame sul quinto e sesto episodio, per i quali ha concluso che l'interferenza con il diritto del ricorrente di riunirsi pacificamente non ha perseguito uno scopo legittimo, in violazione dell'articolo 11, e ha rilevato che il suo arresto e la sua detenzione erano arbitrari e illegali, in violazione dell'articolo 5 § 1. Nel fare ciò, essa terrà conto dei principi generali enunciati nei paragrafi da 287 a 317 della sua recente sentenza Merabishvili, in particolare dei seguenti passaggi (omettendo le citazioni dei casi):

"287. In modo analogo all'articolo 14, l'articolo 18 della Convenzione non ha un'esistenza autonoma ...; esso può essere applicato solo in combinazione con un articolo della Convenzione o dei suoi protocolli che enuncia o qualifica i diritti e le libertà che le Alte Parti contraenti si sono impegnate a garantire a coloro che sono sotto la loro giurisdizione ... Questa regola deriva sia dalla sua formulazione, che integra quella di clausole come, ad esempio, la seconda frase dell'articolo 5 § 1 e i secondi paragrafi degli articoli da 8 a 11, che consentono restrizioni a tali diritti e libertà, sia dalla sua collocazione nella Convenzione alla fine della Sezione I, che contiene gli articoli che definiscono e qualificano tali diritti e libertà.

288. L'articolo 18, tuttavia, non serve soltanto a chiarire la portata di tali clausole di restrizione. Esso vieta anche espressamente alle Alte Parti contraenti di limitare i diritti e le libertà sanciti dalla Convenzione per scopi non prescritti dalla Convenzione stessa, e in questa misura è autonomo ... Pertanto, come è anche la posizione nei confronti dell'articolo 14, ci può essere una violazione dell'articolo 18 anche se non c'è una violazione dell'articolo in combinazione con il quale si applica ...

289. Infine, essendo consapevole - come già evidenziato - di una certa incoerenza nelle sue precedenti sentenze riguardo all'uso dei termini "indipendente" e "autonomo" in questi contesti, la Corte coglie l'occasione offerta dal presente caso per allineare il linguaggio usato in relazione all'articolo 18 a quello usato in relazione all'articolo 14, come è stato fatto sopra.

290. Dai termini dell'articolo 18 si evince inoltre che una violazione può verificarsi solo se il diritto o la libertà in questione è soggetto a restrizioni consentite dalla Convenzione ...

291. Il semplice fatto che una restrizione di un diritto o di una libertà della Convenzione non soddisfi tutti i requisiti della clausola che la consente non solleva necessariamente un problema ai sensi dell'articolo 18. L'esame separato di una denuncia ai sensi di tale articolo è giustificato solo se l'affermazione che una restrizione è stata applicata per uno scopo non prescritto dalla Convenzione appare come un aspetto fondamentale del caso ..."

165. Inoltre, nell'enunciare i principi generali di interpretazione dell'articolo 18 nella suddetta sentenza, la Corte ha ulteriormente affrontato le situazioni in cui le restrizioni contestate perseguono una "pluralità di scopi" e ha adattato il suo approccio introducendo il criterio della prevalenza dello scopo ulteriore, rispetto a quello conforme alla Convenzione. Ha inoltre affermato che tale questione dovrebbe essere valutata secondo lo standard ordinario di prova, piuttosto che secondo lo standard più severo che aveva applicato ai sensi di questo articolo in un certo numero di casi precedenti. Mentre i seguenti principi sono formulati in vista di situazioni di pluralità di scopi, essi forniscono anche una guida per situazioni come il quinto e il sesto episodio nel caso del ricorrente, dove non è stato dimostrato alcuno scopo legittimo:

(i) Pluralità di scopi

"302. [La precedente] panoramica [della giurisprudenza] mostra che, sebbene gli scopi e i motivi legittimi indicati nelle clausole di restrizione della Convenzione siano esaustivi, essi sono anche ampiamente definiti e sono stati interpretati con una certa flessibilità. Il vero centro dell'esame della Corte è stato piuttosto la questione conseguente e strettamente connessa: se la restrizione è necessaria o giustificata, cioè basata su motivi pertinenti e sufficienti e proporzionata al perseguimento degli scopi o dei motivi per i quali è autorizzata. Tali scopi e motivi sono i parametri di riferimento rispetto ai quali si misura la necessità o la giustificazione ...

303. Questo modo di procedere dovrebbe guidare la Corte nel suo approccio all'interpretazione e all'applicazione dell'articolo 18 della Convenzione in relazione a situazioni in cui una restrizione persegue più di uno scopo. Alcune di queste finalità possono essere riconducibili alla rispettiva clausola di restrizione, mentre altre non lo sono. In tali situazioni, la semplice presenza di uno scopo che non rientra nella rispettiva clausola di restrizione non può di per sé dar luogo a una violazione dell'articolo 18. C'è una considerevole differenza tra i casi in cui lo scopo prescritto era quello che veramente muoveva le autorità, sebbene esse volessero anche ottenere qualche altro vantaggio, e i casi in cui lo scopo prescritto, pur essendo presente, era in realtà semplicemente una copertura che permetteva alle autorità di raggiungere uno scopo estraneo, che era il centro principale dei loro sforzi. Ritenere che la presenza di qualsiasi altro scopo di per sé contravvenga all'articolo 18 non renderebbe giustizia a questa differenza fondamentale, e sarebbe incoerente con l'oggetto e lo scopo dell'articolo 18, che è quello di vietare l'abuso di potere. In effetti, potrebbe significare che ogni volta che la Corte esclude uno scopo o un motivo invocato dal Governo in base a una disposizione sostanziale della Convenzione, essa deve trovare una violazione dell'articolo 18, perché le memorie del Governo sarebbero la prova che le autorità perseguivano non solo lo scopo che la Corte ha accettato come legittimo, ma anche un altro.

304. Per la stessa ragione, la constatazione che la restrizione persegue uno scopo prescritto dalla Convenzione non esclude necessariamente neppure una violazione dell'articolo 18. Infatti, ritenere il contrario significherebbe spogliare tale disposizione del suo carattere autonomo.

305. La Corte ritiene pertanto che una restrizione possa essere compatibile con la disposizione sostanziale della Convenzione che la autorizza, in quanto persegue uno scopo ammissibile ai sensi di tale disposizione, ma violare comunque l'articolo 18 perché era principalmente destinata a un altro scopo non prescritto dalla Convenzione; in altre parole, se quest'altro scopo era predominante. Al contrario, se lo scopo prescritto era quello principale, la restrizione non è contraria all'articolo 18 anche se persegue anche un altro scopo.

306. Questa interpretazione è conforme alla giurisprudenza dei giudici nazionali degli Stati contraenti e della Corte di giustizia dell'Unione europea ..., di cui la Corte può tenere conto nell'interpretazione della Convenzione ... Ciò è particolarmente appropriato nel caso di specie, poiché i lavori preparatori della Convenzione mostrano chiaramente che l'articolo 18 era inteso come la sua versione della nozione di diritto amministrativo di sviamento di potere ...

307. Quale scopo sia predominante in un dato caso dipende da tutte le circostanze. Nel valutare questo punto, la Corte prenderà in considerazione la natura e il grado di riprovevolezza del presunto ulteriore scopo, e terrà presente che la Convenzione è stata concepita per mantenere e promuovere gli ideali e i valori di una società democratica governata dallo Stato di diritto.

308. In situazioni continue, non si può escludere che la valutazione di quale scopo fosse predominante possa variare nel tempo".

(ii) Questioni di prova

"...

310. ... [La Corte ritiene di poter e dover aderire al suo abituale approccio alla prova piuttosto che a regole speciali ...

311. Il primo aspetto di tale approccio ... è che, come regola generale, l'onere della prova non è a carico dell'una o dell'altra parte perché la Corte esamina tutto il materiale che le viene sottoposto indipendentemente dalla sua origine, e perché può, se necessario, ottenere materiale d'ufficio. ... . Ha [...] fatto ricorso al concetto di onere della prova in alcuni contesti particolari. In diverse occasioni, ha riconosciuto che un'applicazione rigorosa del principio affirmanti incumbit probatio, vale a dire che l'onere della prova in relazione a un'accusa incombe alla parte che la formula, non è possibile, in particolare nei casi in cui ciò è stato giustificato dalle specifiche difficoltà probatorie incontrate dai richiedenti ...

312. Infatti, pur basandosi sulle prove che le parti producono spontaneamente, la Corte chiede d'ufficio ai ricorrenti o ai governi convenuti di fornire materiale che possa corroborare o confutare le affermazioni fatte dinanzi ad essa. Se il governo convenuto in questione non ascolta tale richiesta, la Corte non può costringerlo a rispettarla, ma può - se non rende debitamente conto della sua mancanza o del suo rifiuto - trarre delle conclusioni ... Essa può anche combinare tali inferenze con fattori contestuali. L'articolo 44C § 1 del Regolamento della Corte le dà un notevole margine di manovra su questo punto.

313. 313. La possibilità per la Corte di trarre deduzioni dal comportamento del governo convenuto nel procedimento dinanzi ad essa è particolarmente pertinente in situazioni - ad esempio quelle riguardanti persone sottoposte alla custodia delle autorità - in cui lo Stato convenuto è l'unico ad avere accesso a informazioni in grado di corroborare o confutare le affermazioni del richiedente ... Tale possibilità è suscettibile di essere particolarmente rilevante in relazione alle accuse di secondi fini.

314. Il secondo aspetto dell'approccio della Corte è che lo standard di prova dinanzi ad essa è "oltre ogni ragionevole dubbio". Questo standard, tuttavia, non è coestensivo con quello dei sistemi giuridici nazionali che lo utilizzano. In primo luogo, tale prova può derivare dalla coesistenza di inferenze sufficientemente forti, chiare e concordanti o simili presunzioni di fatto non confutate. In secondo luogo, il livello di persuasione richiesto per raggiungere una conclusione è intrinsecamente legato alla specificità dei fatti, alla natura dell'accusa formulata e al diritto della Convenzione in gioco. La Corte ha costantemente ribadito questi punti ...

315. 315. Il terzo aspetto dell'approccio della Corte ... è che la Corte è libera di valutare non solo l'ammissibilità e la pertinenza, ma anche il valore probatorio di ogni elemento di prova dinanzi ad essa. Nella causa Nachova e altri (citata, § 147), la Corte ha ulteriormente chiarito questo punto, affermando che nel valutare le prove non è vincolata da formule e adotta le conclusioni sostenute dalla libera valutazione di tutte le prove, comprese le inferenze che possono derivare dai fatti e dalle osservazioni delle parti. Ha anche dichiarato di essere sensibile a qualsiasi potenziale difficoltà probatoria incontrata da una parte. La Corte ha costantemente aderito a questa posizione, applicandola ai reclami ai sensi di vari articoli della Convenzione ...

316. Non c'è quindi alcuna ragione perché la Corte si limiti alla prova diretta in relazione alle denunce ai sensi dell'articolo 18 della Convenzione o per applicare uno standard speciale di prova a tali affermazioni.

317. Si deve tuttavia sottolineare che per prove indiziarie in questo contesto si intendono informazioni sui fatti primari, o fatti contestuali o sequenze di eventi che possono costituire la base per deduzioni sui fatti primari ... I rapporti o le dichiarazioni di osservatori internazionali, di organizzazioni non governative o dei media, o le decisioni di altri tribunali nazionali o internazionali sono spesso presi in considerazione per, in particolare, far luce sui fatti, o per corroborare le conclusioni della Corte..."

166. Nella fattispecie, la conclusione della Corte in relazione al quinto e sesto episodio, secondo cui il Governo non poteva plausibilmente invocare gli scopi addotti ai sensi degli articoli 5 e 11, ovvia alla necessità di qualsiasi discussione su una pluralità di scopi per quegli episodi. Tuttavia, se il Governo non è riuscito a dimostrare che gli scopi delle misure adottate in quelle due occasioni erano stati "la prevenzione di disordini o crimini" e "la protezione dei diritti e delle libertà altrui", in violazione dell'articolo 11, ciò non sarebbe di per sé sufficiente a concludere che anche l'articolo 18 sia stato violato (si veda Merabishvili, sopra citata, §§ 291 e 303). C'è ancora bisogno di esaminare la questione se - in assenza di uno scopo legittimo - ce ne fosse uno ulteriore identificabile. Inoltre, in relazione ai restanti episodi il concetto di pluralità di scopi sarebbe ancora rilevante.

167. La Corte osserva che il ricorrente è stato arrestato sette volte in un periodo relativamente breve e con modalità praticamente identiche, che, secondo il Governo, sarebbero il risultato di un comportamento proprio del ricorrente, persistito nonostante la sua consapevolezza che - dal punto di vista ufficiale - sarebbe stato in violazione dei regolamenti.

168. Tuttavia, non si può trascurare il fatto che gli arresti sono avvenuti nel contesto dell'esercizio da parte del ricorrente del suo diritto alla libertà di riunione previsto dalla Convenzione. La Corte ritiene che dalla serie di sette episodi si possa discernere un certo schema. Inoltre, i pretesti per gli arresti diventavano progressivamente più implausibili, mentre il grado di disordine potenziale o reale causato dal ricorrente diminuiva. È anche degno di nota il fatto che nei primi quattro episodi il ricorrente era uno dei leader dei raduni, e questo potrebbe spiegare in una certa misura perché era tra le prime persone ad essere arrestate. Tuttavia, ciò non è avvenuto negli episodi successivi in cui il ricorrente non ha svolto alcun ruolo particolare.

169. Nel quinto episodio (il 27 ottobre 2012) il ricorrente era uno dei circa trenta attivisti che partecipavano consecutivamente a una manifestazione ferma. Tra i partecipanti c'erano diverse figure pubbliche di spicco e nessuna leadership evidente. Inoltre, secondo la versione ufficiale, il ricorrente è stato arrestato non in relazione alla manifestazione stessa, ma per aver tenuto una "marcia" mentre si allontanava dal luogo della manifestazione seguito da un gruppo di persone, tra cui dei giornalisti. Nulla suggerisce che il ricorrente avesse organizzato l'accompagnamento di queste persone, o che fosse in qualche modo a capo dei suoi seguaci o che fosse in grado di controllarli nei brevissimi momenti prima del suo arresto (cfr. paragrafo 32 supra).

170. Un esempio altrettanto evidente è stato il sesto episodio (il 24 febbraio 2014) con il suo arresto davanti al palazzo di giustizia, dove era semplicemente una delle persone in attesa di essere ammesse all'interno dell'edificio per assistere all'udienza pubblica. La polizia ha deliberatamente diviso la folla per recuperare il ricorrente e allontanarlo dalla sede, anche se nulla nella sua condotta o nel suo aspetto lo distingueva da altri individui pacifici che aspettavano tranquillamente dietro il cordone della polizia. In questo episodio è particolarmente difficile respingere l'affermazione del ricorrente di essere stato specificamente e personalmente preso di mira in quanto noto attivista, anche nella situazione più innocua che assomiglia lontanamente a un raduno pubblico (si veda il precedente paragrafo 156).

171. In questo contesto, l'osservazione della Corte in Merabishvili secondo cui in una situazione continua lo scopo predominante può variare nel tempo (§ 308) assume un significato particolare. Può sembrare che lo scopo predominante delle misure adottate contro il ricorrente sia effettivamente cambiato nel corso del periodo in esame. Ciò che all'inizio poteva sembrare uno scopo legittimo appare meno plausibile nel corso del tempo. Così, come sostenuto nei paragrafi 126 e 127, mentre la Corte ha seri dubbi che qualsiasi scopo legittimo, come sostenuto dal governo, esistesse nelle prime quattro occasioni, ha trovato che tale scopo non era presente nella quinta e sesta occasione, ed era di nuovo molto discutibile nella settima occasione. Inoltre, come osservato sopra, le violazioni nel presente caso si sono verificate nonostante la crescente consapevolezza delle autorità che le pratiche in questione erano incompatibili con le norme della Convenzione (si veda il paragrafo 149). A questo proposito, la Corte ritiene che si debba considerare anche il contesto più ampio (ibidem, § 317), in particolare le sue analoghe conclusioni nella causa Navalnyy e Yashin (citata sopra) in relazione a una manifestazione tre mesi prima del primo dei sette episodi del caso in questione. Altrettanto rilevanti per il contesto generale sono le sue conclusioni riguardo alla sequenza di eventi che si sono svolti in due serie di procedimenti penali che sono stati condotti contro il ricorrente in parallelo. In un caso ha riscontrato che i tribunali nazionali avevano "omesso di affrontare" e "avevano acuito ... le preoccupazioni che la vera ragione per l'accusa e la condanna del ricorrente fosse di natura politica" (vedi Navalnyy e Ofitserov, sopra citato, §§ 116-19). Nell'altro ha ritenuto che la condanna penale del ricorrente fosse "arbitraria e manifestamente irragionevole", che la legge fosse stata "interpretata in modo estensivo e imprevedibile" e applicata in modo arbitrario che ha viziato il procedimento "in modo così fondamentale da rendere irrilevanti altre garanzie di procedura penale" (cfr. Navalnyye c. Russia, n. 101/15, §§ 83-84, 17 ottobre 2017).

172. Inoltre, vi sono prove contestuali convergenti che corroborano l'opinione che le autorità stavano diventando sempre più severe nella loro risposta alla condotta del ricorrente, alla luce della sua posizione di leader dell'opposizione, e di altri attivisti politici e, più in generale, nel loro approccio alle assemblee pubbliche di natura politica. La Corte ha precedentemente notato le importanti modifiche legislative che hanno avuto luogo nel periodo di riferimento, aumentando ed espandendo la responsabilità per una violazione della procedura per lo svolgimento di eventi pubblici (vedi Lashmankin e altri, sopra citata, §§ 301-06). In particolare, l'importo massimo della multa pagabile per tali reati è stato aumentato di venti volte; sono stati introdotti nuovi tipi di reati aggravati con sanzioni corrispondentemente severe; e il periodo di prescrizione per i reati in questione è stato esteso. Ulteriori restrizioni del quadro legislativo sulla libertà di riunione introdotte nel luglio 2014, compresa la responsabilità penale per i reati connessi alla riunione, anche se non rientrano nel periodo in esame, possono essere notate come una tendenza continua. Preoccupazioni per l'aumento della severità delle sanzioni e l'imposizione di ulteriori restrizioni alla libertà di riunione in Russia sono state espresse da diversi organi del Consiglio d'Europa, da ultimo nel Memorandum di follow-up del Commissario per i diritti umani sulla libertà di riunione nella Federazione Russa, datato 5 settembre 2017 (cfr. paragrafo 50 sopra). Quest'ultimo rapporto copre il periodo in questione e si riferisce specificamente alla dispersione del raduno spontaneo ma pacifico in occasione della sentenza sul caso Bolotnaya (il settimo episodio, 24 dicembre 2014).

173. In questo contesto, l'affermazione del ricorrente secondo cui il suo esercizio della libertà di riunione è diventato un oggetto particolare di soppressione mirata appare coerente nel più ampio contesto dei tentativi delle autorità russe all'epoca dei fatti di mettere sotto controllo l'attività politica dell'opposizione. A questo punto, la Corte ritiene opportuno considerare la natura e il grado di riprovevolezza del presunto secondo fine, tenendo presente che la Convenzione è stata concepita per mantenere e promuovere gli ideali e i valori di una società democratica governata dallo Stato di diritto (si veda Merabishvili, sopra citata, § 307).

174. Al centro della denuncia del ricorrente ai sensi dell'articolo 18 vi è la sua presunta persecuzione, non come privato, ma come politico dell'opposizione impegnato a svolgere un'importante funzione pubblica attraverso il discorso democratico. Come tale, la restrizione in questione avrebbe colpito non solo il ricorrente da solo, o i suoi colleghi attivisti e sostenitori dell'opposizione, ma l'essenza stessa della democrazia come mezzo di organizzazione della società, in cui la libertà individuale può essere limitata solo nell'interesse generale, cioè in nome di una "libertà superiore" cui si fa riferimento nei travaux préparatoires (cfr. paragrafo 51 sopra). La Corte ritiene che lo scopo ulteriore così definito raggiungerebbe una gravità significativa.

175. Alla luce di tutti gli elementi summenzionati, e in particolare della sequenza e dello schema degli eventi nel caso di specie (vedere i paragrafi 167-68 supra), considerati nel loro insieme, la Corte ritiene accertato al di là di ogni ragionevole dubbio che le restrizioni imposte al ricorrente nel quinto e nel sesto episodio perseguissero uno scopo ulteriore ai sensi dell'articolo 18 della Convenzione, vale a dire sopprimere quel pluralismo politico che fa parte di una "democrazia politica effettiva" governata dallo "Stato di diritto", concetti ai quali fa riferimento il preambolo della Convenzione (si veda, mutatis mutandis, Ždanoka c. Lettonia [GC], no. 58278/00, § 98, CEDU 2006-IV, e Karácsony e altri c. Ungheria [GC], nn. 42461/13 e 44357/13, § 147, CEDU 2016 (estratti)). Come la Corte ha sottolineato, in particolare nel contesto degli articoli 10 e 11, il pluralismo, la tolleranza e l'apertura mentale sono caratteristiche di una "società democratica". Sebbene gli interessi individuali debbano talvolta essere subordinati a quelli di un gruppo, la democrazia non significa semplicemente che le opinioni della maggioranza debbano sempre prevalere: deve essere raggiunto un equilibrio che garantisca il trattamento equo e corretto delle persone appartenenti a minoranze ed eviti l'abuso di una posizione dominante (si veda, tra le altre autorità, Young, James e Webster c. Regno Unito, 13 agosto 1981, § 63, serie A n. 44; Gorzelik e altri c. Polonia [GC], no. 44158/98, § 90, CEDU 2004-I; Leyla Şahin, sopra citata, § 108; e Karácsony e altri, sopra citata, § 147).

176. Di conseguenza, la Corte conclude che vi è stata una violazione dell'articolo 18 in combinato disposto con entrambi gli articoli 5 e 11 della Convenzione.

VI. PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE

177. Il ricorrente lamenta che il suo arresto e la sua detenzione e le accuse amministrative mosse nei suoi confronti perseguivano lo scopo di minare il suo diritto alla libertà di riunione, per motivi politici. Egli sostiene che c'è stata una violazione degli articoli 14 della Convenzione, che prevede:

Articolo 14

"Il godimento dei diritti e delle libertà enunciati nella [Convenzione] deve essere assicurato senza alcuna discriminazione per ragioni di sesso, razza, colore, lingua, religione, opinione politica o di altro genere, origine nazionale o sociale, associazione a una minoranza nazionale, proprietà, nascita o altra condizione."

178. La Camera ha osservato che questi reclami erano collegati a quelli esaminati ai sensi degli articoli 5 e 11 della Convenzione e li ha quindi dichiarati ammissibili. Tuttavia, facendo riferimento alla sua constatazione ai sensi degli articoli 5 e 11 che l'arresto e la detenzione amministrativa del ricorrente hanno avuto l'effetto di impedire e scoraggiare lui e altri a partecipare a raduni di protesta e a impegnarsi attivamente nella politica di opposizione in violazione di tali disposizioni, la Corte ha ritenuto che non fosse necessario esaminare se, nel caso di specie, vi fosse stata una violazione dell'articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 5 o 11 della Convenzione.

179. La Grande Camera condivide le ragioni della Camera e ritiene che questo reclamo non sollevi alcuna questione separata da esaminare in aggiunta alle sue conclusioni ai sensi degli articoli 5 e 11 della Convenzione.

VII. APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 41 E 46 DELLA CONVENZIONE

180. L'articolo 41 della Convenzione prevede:

"Se la Corte constata che vi è stata una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente interessata consente solo una riparazione parziale, la Corte accorda, se necessario, una giusta soddisfazione alla parte lesa."

181. L'articolo 46 della Convenzione prevede:

"1. Le Alte Parti contraenti si impegnano a rispettare la sentenza definitiva della Corte in ogni causa di cui sono parti.

2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri, che ne sorveglia l'esecuzione."

A. Articolo 46

182. Ai sensi dell'articolo 46, le parti contraenti si sono impegnate a rispettare le sentenze definitive della Corte nelle cause in cui sono parti, essendo l'esecuzione sorvegliata dal Comitato dei ministri. Ne consegue, tra l'altro, che una sentenza in cui la Corte constata una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli impone allo Stato convenuto l'obbligo giuridico non solo di versare agli interessati le somme concesse a titolo di equa soddisfazione ai sensi dell'articolo 41 della Convenzione, ma anche di scegliere, sotto il controllo del Comitato dei ministri, le misure generali e/o, se necessario, individuali che ritiene opportuno inserire nel diritto interno per porre fine alla violazione constatata dalla Corte e per ripararne, per quanto possibile, gli effetti. Spetta in primo luogo allo Stato interessato scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, i mezzi da utilizzare nel suo diritto interno per conformarsi a tale obbligo. Tuttavia, al fine di aiutare lo Stato convenuto in questo compito, la Corte può cercare di indicare il tipo di misure individuali e/o generali che potrebbero essere adottate per porre fine alla situazione che ha riscontrato (si veda, tra le altre autorità, Stanev v. Bulgaria [GC], no. 36760/06, §§ 254-55, CEDU 2012; Centre for Legal Resources per conto di Valentin Câmpeanu c. Romania [GC], no. 47848/08, § 158, CEDU 2014; e Simeonovi c. Bulgaria [GC], no. 21980/04, § 149, CEDU 2017 (estratti)).

183. La Corte ribadisce di aver precedentemente constatato che le disposizioni della legge sulle manifestazioni pubbliche non prevedevano garanzie giuridiche adeguate ed efficaci contro le interferenze arbitrarie nel diritto alla libertà di riunione, e non soddisfacevano pertanto i requisiti della Convenzione in materia di "qualità del diritto" (si veda Lashmankin e altri, sopra citata, §§ 471-78; e la decisione del Comitato dei Ministri CM/Del/Dec(2018)1318/H46-21, citata al precedente paragrafo 49). La Corte ha affermato in particolare che:

"... l'applicazione automatica e inflessibile dei termini di notifica degli eventi pubblici ... senza tener conto dell'impossibilità di rispettare il termine a causa della ... natura spontanea dell'evento ... non era giustificata ai sensi dell'articolo 11 § 2. ... Disperdendo le manifestazioni pubbliche dei ricorrenti e arrestando [loro], le autorità non hanno mostrato il necessario grado di tolleranza nei confronti di assemblee pacifiche, anche se illegali, in violazione dei requisiti dell'articolo 11 § 2. Alla luce delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene che le interferenze con la libertà di riunione dei ricorrenti fossero basate su disposizioni giuridiche che non soddisfacevano i requisiti della Convenzione in materia di "qualità del diritto", e non erano inoltre "necessarie in una società democratica".

184. Prima della sentenza Lashmankin, la Corte aveva notato uno schema di violazioni dell'articolo 11 in casi russi perché la polizia fermava e arrestava i partecipanti ad assemblee innegabilmente pacifiche per la sola ragione che tali raduni non erano stati autorizzati in quanto tali, essendo l'illegalità formale della manifestazione la principale giustificazione dell'arresto e delle accuse amministrative (si veda Kasparov e altri (n. 2), citata, § 30, e i casi ivi citati).

185. Nel caso di specie, la Corte ha riscontrato una violazione dell'articolo 11 della Convenzione collegandola all'inadeguatezza strutturale del quadro normativo, che non ha fornito garanzie giuridiche efficaci contro gli abusi (si vedano i paragrafi 118 e 148-51 supra). Ciò è ulteriormente corroborato dalla sua constatazione di cui all'articolo 18 che le autorità, in due occasioni, hanno perseguito uno scopo ulteriore nel limitare i diritti del ricorrente ai sensi degli articoli 5 e 11 (si veda il precedente paragrafo 175).

186. La Corte ritiene quindi opportuno ricordare che questa situazione richiede in linea di principio l'adozione di misure generali da parte dello Stato convenuto, che rimane, fatto salvo il controllo del Comitato dei ministri, libero di scegliere i mezzi con cui assolvere il suo obbligo giuridico ai sensi dell'articolo 46 della Convenzione, purché tali mezzi siano compatibili con le conclusioni esposte nella sentenza della Corte (si veda Simeonovi, sopra citata, § 151; Scozzari e Giunta c. Italia [GC], nn. 39221/98 e 41963/98, § 249, CEDU 2000-VIII; e Broniowski c. Polonia [GC], no. 31443/96, § 192, CEDU 2004-V). Si tratta di un caso in cui la Corte ritiene che lo Stato convenuto dovrebbe adottare adeguate misure legislative e/o altre misure generali per garantire nel suo ordinamento giuridico interno un meccanismo che richieda alle autorità competenti di tenere in debito conto il carattere fondamentale della libertà di riunione pacifica e di mostrare un'adeguata tolleranza nei confronti di raduni non autorizzati ma pacifici che causano solo una certa perturbazione della vita ordinaria non andando oltre un livello di disturbo minore; dare la dovuta considerazione, quando si limita questa libertà, se la restrizione è giustificata da interessi legittimi, come la necessità di prevenire disordini o crimini e per la protezione dei diritti e delle libertà altrui, e trovare un giusto equilibrio tra tali interessi, da un lato, e quelli dell'individuo nell'esercizio del suo diritto alla libertà di riunione pacifica, dall'altro (vedi paragrafo 148 sopra). Inoltre, qualsiasi imposizione di sanzioni dovrebbe richiedere giustificazioni particolari (vedi paragrafo 145 sopra). La prevenzione di violazioni simili in futuro dovrebbe essere affrontata nel quadro giuridico appropriato, in particolare garantendo che gli strumenti giuridici nazionali relativi alle restrizioni e alle modalità di esercizio del diritto alla libertà di riunione non rappresentino un ostacolo nascosto alla libertà di riunione pacifica protetta dall'articolo 11 della Convenzione. L'adozione, il 26 giugno 2018, da parte della Plenaria della Corte Suprema della Federazione Russa della Risoluzione "Su alcune questioni che sorgono durante l'esame giudiziario dei casi amministrativi e dei casi di illeciti amministrativi relativi all'applicazione della legge sulle manifestazioni pubbliche" (cfr. il precedente paragrafo 48), pur fornendo chiarimenti graditi alla magistratura, sottolinea la necessità di misure legislative e/o altre misure generali.

B. Articolo 41

1. Danni

187. Davanti alla Camera il ricorrente ha chiesto 121.000 euro (EUR) per i danni non pecuniari e 1.025 euro per i danni pecuniari. Il Governo ha contestato le richieste non pecuniarie in quanto irragionevoli ed eccessive, e si è opposto al riconoscimento del danno pecuniario in quanto ciò equivarrebbe ad annullare le sentenze interne.

188. La Camera decise, in via equitativa, di concedere al ricorrente 50.000 euro per il danno non patrimoniale. Accolse inoltre integralmente la richiesta pecuniaria.

189. Nel procedimento dinanzi alla Grande Camera le parti non hanno modificato le loro deduzioni sotto questo titolo. La Corte conferma la sentenza della Camera per quanto riguarda le domande di risarcimento e concede al ricorrente gli stessi importi della Camera: 50.000 euro per il danno morale e 1.025 euro per il danno patrimoniale.

2. Costi e spese

190. Nel procedimento camerale, il ricorrente ha chiesto EUR 1.053 a titolo di spese postali sostenute dinanzi alla Corte in relazione al procedimento di quattro domande. Chiese inoltre 10.100 euro e 1.500 euro per la sua rappresentanza legale da parte di due avvocati. Il Governo si è opposto in quanto la compensazione dei costi e delle spese in questo caso equivarrebbe all'annullamento delle sentenze interne.

191. La Camera ha respinto l'obiezione del Governo secondo cui un risarcimento dei costi e delle spese equivarrebbe all'annullamento delle sentenze interne e ha assegnato integralmente gli importi richiesti.

192. Nel procedimento dinanzi alla Grande Camera non sono state apportate modifiche alle argomentazioni delle parti sotto questo profilo. Essa non vede alcuna ragione per discostarsi dalla sentenza della Camera e assegna alla ricorrente 12.653 euro per spese e costi.

C. Interessi di mora

193. La Corte ritiene opportuno che il tasso di interesse di mora sia basato sul tasso di rifinanziamento marginale della Banca Centrale Europea, al quale vanno aggiunti tre punti percentuali.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE

1. Respinge, all'unanimità, l'eccezione del Governo di mancato esaurimento dei ricorsi interni per quanto riguarda una parte delle denunce ai sensi dell'articolo 5 § 1 della Convenzione;

 

2. 2. Respinge, all'unanimità, l'eccezione del Governo di non esaurimento delle vie di ricorso interne per quanto riguarda le denunce ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione;

 

3. 3. Respinge, all'unanimità, l'obiezione del Governo sul mancato rispetto della regola dei sei mesi per una parte dei reclami ai sensi dell'articolo 18 della Convenzione;

 

4. Dichiara, all'unanimità, che vi è stata una violazione dell'articolo 5 § 1 della Convenzione a causa dell'arresto del ricorrente in sette occasioni e della sua detenzione preventiva in due occasioni;

 

5. Dichiara, all'unanimità, che non vi è stata alcuna violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione per quanto riguarda il procedimento amministrativo relativo agli eventi del 5 marzo 2012;

 

6. Dichiara, all'unanimità, che c'è stata una violazione dell'articolo 6 § 1 della Convenzione per quanto riguarda le sei serie restanti di procedimenti amministrativi;

 

7. Dichiara, all'unanimità, che non è necessario esaminare il resto delle denunce ai sensi dell'articolo 6 §§ 1 e 3 (d) della Convenzione per quanto riguarda le sei serie di procedimenti amministrativi di cui sopra;

 

8. Dichiara, all'unanimità, che vi è stata una violazione dell'articolo 11 della Convenzione;

 

9. Dichiara, con quattordici voti contro tre, che vi è stata una violazione dell'articolo 18 della Convenzione in combinato disposto con gli articoli 5 e 11 della Convenzione;

 

10. Dichiara, all'unanimità, che non è necessario esaminare il reclamo ai sensi dell'articolo 14 della Convenzione;

 

11. 11. Dichiara, all'unanimità

(a) che lo Stato convenuto è tenuto a versare al ricorrente, entro tre mesi, i seguenti importi, da convertire nella valuta dello Stato convenuto al tasso applicabile alla data del regolamento:

(i) EUR 50.000 (cinquantamila euro), più le tasse eventualmente applicabili, per il danno morale;

(ii) EUR 1.025 (mille e venticinque euro), più le imposte eventualmente applicabili, per il danno patrimoniale;

(iii) 12.653 euro (dodicimilaseicentocinquantatre euro), più le imposte eventualmente applicabili, per costi e spese;

(b) che dalla scadenza dei suddetti tre mesi e fino alla liquidazione, sugli importi di cui sopra saranno dovuti interessi semplici ad un tasso pari al tasso di rifinanziamento marginale della Banca Centrale Europea durante il periodo di mora, più tre punti percentuali;

 

12. 12. Per il resto, la domanda di equa soddisfazione della ricorrente è respinta all'unanimità.

Fatto in inglese e in francese, e consegnato in un'udienza pubblica nell'edificio dei diritti umani, Strasburgo, il 15 novembre 2018.

Søren Prebensen Guido Raimondi
Sostituto del cancelliere Presidente

Ai sensi dell'articolo 45 § 2 della Convenzione e dell'articolo 74 § 2 del Regolamento della Corte, il parere separato congiunto dei giudici Pejchal, Dedov, Ravarani, Eicke e Paczolay è allegato alla presente sentenza.

G.R.
S.C.P.

 

OPINIONE PARZIALMENTE CONCORRENTE E PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEI GIUDICI PEJCHAL, DEDOV, RAVARANI, EICKE E PACZOLAY[1]

INTRODUZIONE

1. Alcuni di noi hanno votato contro una violazione dell'articolo 18 sulla base del fatto che le prove in relazione ai sette episodi in esame in questo caso (presi insieme o singolarmente), sebbene sufficienti a stabilire una violazione degli articoli 5 § 1 e 11 rispettivamente, sono insufficienti a soddisfare il doppio test stabilito dalla Grande Camera nella sentenza Merabishvili c. Georgia [GC] (no. 72508/13, § 309, 28 novembre 2017) secondo cui "uno scopo prescritto dalla Convenzione era invariabilmente una copertura per uno ulteriore" e che lo "scopo ulteriore ... era quello predominante"; lo scopo ulteriore nel caso di specie è la soppressione del pluralismo politico che è una parte essenziale di ogni società democratica governata dallo Stato di diritto tutelato dalla Convenzione (cfr. sentenza al § 175 e i casi ivi citati).

2. Gli altri hanno votato a favore di una violazione di tale disposizione per quanto riguarda gli episodi 5 e 6, tra l'altro, per le ragioni descritte nella sentenza. Nel concludere in tal modo alcuni di noi hanno anche tenuto conto del fatto che, come la Camera aveva notato (sentenza § 86), il ricorrente non aveva, di fatto, "intenzione di tenere una marcia il 27 ottobre 2012 [quinto episodio], o un raduno pubblico davanti al palazzo di giustizia a mezzogiorno del 24 febbraio 2014 [sesto episodio]". Pur essendo in definitiva persuasa che, per le ragioni individuate nella sentenza, questi episodi e la risposta delle autorità ad essi potessero essere considerati ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione, le chiare analogie con la situazione di Tatár e Fáber c. Ungheria, nn. 26005/08 e 26160/08, § 40, 12 giugno 2012 hanno fornito un ulteriore sostegno alla constatazione di una violazione ai sensi dell'articolo 18. In quel caso, la Corte ha concluso che:

"Qualificando l'interazione espressiva ... come un'assemblea, le autorità hanno fatto entrare in gioco l'Assembly Act, che impone un obbligo di notifica agli organizzatori di un'assemblea, in mancanza del quale essi commettono un reato regolamentare. ... L'approccio delle autorità nazionali al concetto di assemblea non corrisponde alla logica della norma di notifica. Infatti, l'applicazione di tale norma alle espressioni - piuttosto che alle sole assemblee - creerebbe una restrizione preventiva incompatibile con la libera comunicazione delle idee e potrebbe minare la libertà di espressione."

3. Ciò che ci unisce, tuttavia, è la ferma convinzione che l'articolo 18, come interpretato dalla Corte a seguito della sentenza della Grande Camera nella causa Merabishvili c. Georgia, (citata sopra) non fosse lo strumento più appropriato per valutare se, nei fatti di questo caso, le autorità nelle azioni intraprese contro il ricorrente abbiano effettivamente abusato dei loro poteri. A nostro avviso, tale questione sarebbe stata esaminata in modo più appropriato e più efficace ai sensi dell'articolo 17.

4. Tuttavia, dal momento che la domanda non è stata comunicata (né invocata) ai sensi di tale disposizione e poiché, di conseguenza, le parti non hanno avuto l'opportunità di presentare osservazioni al riguardo, sarebbe stato inappropriato per la Corte considerare questo caso ai sensi dell'articolo 17; così come sarebbe ora inappropriato per noi giudicare in seconda battuta quale sarebbe stato l'esito del caso se fosse stato esaminato e valutato ai sensi di tale disposizione.

5. Questo, tuttavia, non ci impedisce di esporre i motivi per cui, a nostro avviso, l'esame ai sensi dell'articolo 17 sarebbe stato l'approccio più appropriato al presente caso. Nel fare ciò, riconosciamo che, almeno per quanto ne sappiamo e nonostante i suoi termini espliciti e nonostante la sua storia redazionale, questa disposizione non è mai stata finora applicata in relazione alla condotta di uno Stato, sia dalla precedente Commissione che da questa Corte;[2] i rari casi in cui l'articolo 17 è stato applicato finora hanno sempre riguardato la condotta di due singoli richiedenti o gruppi. Di conseguenza, l'applicabilità dell'articolo 17 alla condotta degli Stati è raramente discussa nella letteratura accademica e molti commentari omettono del tutto qualsiasi riferimento agli "Stati" e si rivolgono immediatamente all'abuso di diritti da parte di individui o gruppi.

6. Tuttavia, la formulazione dell'articolo 17 è molto chiara:

"Nulla nella presente Convenzione può essere interpretato come implicante per qualsiasi Stato, gruppo o persona il diritto di impegnarsi in qualsiasi attività o compiere qualsiasi atto volto alla distruzione di uno qualsiasi dei diritti e delle libertà enunciati o alla loro limitazione in misura maggiore di quanto previsto dalla Convenzione." (corsivo aggiunto)

7. Tralasciando l'espresso riferimento agli "Stati" nell'incipit, è difficile vedere come il divieto di limitare i diritti e le libertà "in misura maggiore di quanto previsto dalla Convenzione" possa, di fatto, essere rivolto a chiunque altro che agli "Stati". Detto questo, non sottoscriviamo l'idea, suggerita da alcuni, che l'articolo 17 contenga due norme separate di cui solo la seconda ("attività volte a limitare i diritti in misura maggiore di quanto previsto dalla Convenzione") si applica (o può applicarsi) agli Stati. Come la storia della stesura degli articoli 17 e 18 chiarisce, gli estensori della Convenzione avevano chiaramente in mente la possibilità che uno Stato possa "impegnarsi in ... attività o compiere [un] atto volto alla distruzione di uno qualsiasi dei diritti e delle libertà previste" nella Convenzione. Di conseguenza, a nostro avviso, la sua applicazione va oltre i possibili abusi da parte dello Stato delle limitazioni consentite dalle disposizioni della Convenzione che prevedono diritti qualificati e/o i possibili abusi del diritto dello Stato di derogare a certi obblighi della Convenzione in tempi di emergenza, come previsto dall'articolo 15, ed è in grado di applicarsi a qualsiasi atto o attività dello Stato "volto alla distruzione di uno qualsiasi dei diritti e delle libertà enunciati" nella Convenzione o nei suoi protocolli.

8. Di conseguenza, siamo del parere che l'articolo 17 sia una disposizione autonoma che ha una portata propria capace di applicarsi ai fatti del caso di specie (I.). Esporremo inoltre la nostra opinione sulla sua relazione con l'articolo 18 (II.).

I. L'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 17 AGLI STATI

9. L'articolo 17 proibisce l'abuso dei diritti ed è principalmente applicato dalla Corte come meccanismo per dichiarare inammissibili le domande di individui o gruppi che tentano di avvalersi dei diritti e delle libertà garantiti dalla Convenzione allo scopo di distruggerli o svuotarli.[3]

10. La questione dell'applicabilità dell'articolo 17 agli Stati, tuttavia, solleva un'altra questione: l'abuso dei diritti espressamente vietati dall'articolo 17 non è già sufficientemente anticipato e impedito dal testo e dal funzionamento di altre disposizioni, ossia quelle che, riguardo ad ogni presunta interferenza o restrizione di un diritto, richiedono una valutazione di proporzionalità e impediscono agli Stati di limitare tali diritti oltre quanto è "necessario in una società democratica"? La portata di un diritto può, ovviamente, ridursi molto se il modo in cui può essere esercitato dipende dalla discrezione dello Stato ed è per evitare (o almeno gestire) questo rischio che i diversi paragrafi 2 dei cosiddetti diritti qualificati (articoli da 8 a 11) autorizzano interferenze o restrizioni solo nella misura in cui sono necessarie in una società democratica, tra l'altro, nell'interesse della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico, della salute pubblica o della morale pubblica o per la protezione dei diritti o della libertà degli altri. Si potrebbe essere tentati di fermarsi qui e affermare che bilanciare gli interessi e sottoporre il diritto di limitare i diritti a un test di proporzionalità sono garanzie sufficienti contro l'abuso dei suoi poteri da parte dello Stato. D'altra parte, ci si può anche chiedere se una tale visione delle cose abbracci tutte le ipotesi che possono sorgere.

11. I travaux préparatoires della Convenzione mostrano molto chiaramente che uno degli scopi dell'inserimento dell'articolo 17 era la protezione degli Stati membri contro i pericoli di una presa di potere totalitaria, fascista o comunista e di fornire una sanzione contro gli attacchi alla sicurezza interna dello Stato.

12. Ma c'era di più: durante l'elaborazione del testo della Convenzione, è stato evidenziato, tra l'altro, da coloro che avevano (all'epoca, solo di recente) sperimentato un regime totalitario, che le minacce ai diritti umani potevano provenire anche dagli Stati stessi. Benvenuti, il rappresentante italiano spiegò la sua proposta di inserire nella Convenzione una clausola in termini simili all'articolo 30 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo[4] sulla base del fatto che essa era "necessaria soprattutto per evitare abusi, violazioni o restrizioni, da parte del potere legislativo dei diversi paesi che devono applicare la Convenzione dei diritti dell'uomo..."[5] e proseguì dicendo:

"... ciò che dobbiamo temere oggi non è la presa del potere da parte del totalitarismo con la violenza, ma piuttosto che il totalitarismo cerchi di mettersi al potere con mezzi pseudo-legittimi. L'esperienza ha dimostrato che è sufficiente stabilire un'atmosfera di intimidazione e terrore in una sola campagna elettorale in un paese perché tutti gli atti esecutivi che stabiliscono un regime totalitario acquisiscano un carattere, un'apparenza, di legalità. Questo è esattamente quello che è successo da noi. Per esempio, la costituzione italiana non è mai stata abrogata, tutti i principi costituzionali sono rimasti in teoria, ma le leggi speciali approvate dalle Camere, elette in una sola campagna elettorale sbagliata, hanno derubato la costituzione a poco a poco di tutta la sua sostanza, soprattutto della sua sostanza di libertà."[6]

13. Il sig. Teitgen, rappresentante della Francia, ha sottolineato che "la garanzia internazionale collettiva avrà come scopo di assicurare che nessuno Stato miri di fatto a sopprimere le libertà garantite, mediante misure minori che, pur essendo fatte con il pretesto di organizzare l'esercizio di queste libertà sul suo territorio, o di salvaguardare la lettera della legge, hanno l'effetto contrario"[7]. Egli ha proseguito dicendo che:

"È legittimo e necessario limitare, a volte anche frenare, le libertà individuali, per permettere a tutti l'esercizio pacifico della loro libertà e per assicurare il mantenimento della moralità, del benessere generale, del bene comune e del bisogno pubblico. Quando lo Stato definisce, organizza, regola e limita le libertà per tali motivi, nell'interesse e per la migliore assicurazione del benessere generale, non fa che compiere il suo dovere.

Questo è ammissibile; questo è legittimo.

Ma quando interviene per sopprimere, frenare e limitare queste libertà per, questa volta, ragioni di stato; per proteggersi secondo la tendenza politica che rappresenta, contro un'opposizione che considera pericolosa; per distruggere le libertà fondamentali che dovrebbe farsi carico di coordinare e garantire, allora è contro l'interesse pubblico se interviene. Allora le leggi che approva sono contrarie al principio della garanzia internazionale."[8]

14. Così, fin dal suo inizio, l'articolo 17 aveva lo scopo non solo di permettere agli Stati di prendere misure contro le minacce di gruppi o individui alla società democratica, ma anche (e forse ancora di più) di impedire agli Stati una deriva totalitaria.

15. Come indicato sopra, il testo dell'articolo 17 è stato modellato sull'articolo 30 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, approvata il 10 dicembre 1948 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite, che, a sua volta, è stato replicato anche nell'articolo 5 comune del Patto internazionale sui diritti civili e politici e del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali.[9] L'interpretazione suggerita in questa opinione separata trae ulteriore sostegno dalle opinioni dei redattori dell'articolo 5 comune dei due patti delle Nazioni Unite citati. Come spiega l'Annotation of the Draft International Covenants preparata dal Segretario Generale dell'ONU, e allegata alla sintesi della Commissione europea dei travaux preparatoires dell'articolo 17,[10]:

"È stata espressa l'opinione che difficilmente gli Stati si sarebbero assunti gli obblighi del patto per poi tentare di distruggere o limitare i diritti in misura maggiore di quanto previsto dal patto stesso, ma è stata respinta la proposta di cancellare il riferimento agli "Stati". Fu osservato che gli Stati avevano già il potere di limitare molti diritti, per ragioni quali la protezione dell'"ordine pubblico" o della "sicurezza nazionale" e che non dovevano essere incoraggiati a limitare ulteriormente le disposizioni dei patti;"[11]

16. In almeno due decisioni, il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ha confermato che l'articolo 5 dell'ICCPR si applica alle azioni di uno Stato parte. La maggioranza del Comitato per i diritti umani si è basata sull'articolo 5 a sostegno del suo esercizio della giurisdizione in relazione a eventi al di fuori del territorio dello Stato in questione. Il Comitato per i Diritti Umani ha argomentato che "sarebbe inconcepibile interpretare l'obbligo di cui all'articolo 2 [l'obbligo di rispettare e garantire i diritti previsti dall'ICCPR "a tutti gli individui nel suo territorio e soggetti alla sua giurisdizione"] in modo da permettere a uno Stato parte di perpetrare violazioni del Patto sul territorio di un altro Stato, violazioni che non potrebbe perpetrare sul proprio territorio": Delia Saldias de Lopez contro Uruguay, Comm. No. 52/1979, CCPR/C/OP/1 a 88 (1984) al § 12.3 e Lilian Celiberti de Casariego contro Uruguay, Comm. No. 56/1979, CCPR/C/OP/1 a 92 (1984) al § 10.3. Nel suo parere separato in entrambi i casi, Christian Tomuschat ha descritto l'articolo 5 come:

"... una disposizione concepita per coprire i casi in cui formalmente le norme del Patto sembrano legittimare azioni sostanzialmente contrarie al suo scopo e al suo spirito generale".

17. Non è nostra intenzione impegnarci in un grande dettaglio nella storia del concetto di "abuso di potere" o scrutare tutte le sue sfaccettature, ma nel presente contesto, l'articolo 17 può essere inteso come diretto, non solo a restrizioni individuali - eccessive - dell'esercizio dei diritti fondamentali, ma anche a un sistema generale di limitazioni o azioni che vanno oltre quanto necessario in un regime democratico. Può trattarsi di un abuso di potere apparente o addirittura brutale, senza alcuno sforzo di dissimulazione; può trattarsi di un uso eccessivo del potere di limitare i diritti, di nuovo senza alcun secondo fine, ma con l'intenzione (dominante) di limitare qualsiasi forma di espressione delle libertà personali (parola, riunione, ecc. ); oppure può essere una successione di episodi che, presi uno per uno, appaiono come violazioni isolate e dirette di un diritto della Convenzione, ma che, presi insieme, mostrano un problema più grande di violazioni sistemiche che mirano in ultima analisi alla distruzione dei diritti e delle libertà previste dalla Convenzione. Qui sta il vero abuso di diritti o di potere: un sistema di violazioni. Un tale sistema può manifestarsi in varie forme, a tutti i livelli dell'esercizio dell'autorità statale: una legislazione troppo rigida e liberticida, una pratica amministrativa restrittiva che applica le norme giuridiche con eccessiva severità, o una sistematica persecuzione giudiziaria nei casi di presunta violazione di norme giuridiche o amministrative limitative dei diritti garantiti dalla Convenzione e l'applicazione di severe sanzioni in caso di colpevolezza accertata.

18. A questo proposito, l'articolo 17 va ben oltre i casi isolati di limitazioni inaccettabili dei diritti individuali ed è in grado (e addirittura progettato) per affrontare questioni strutturali in cui l'abuso dei diritti dura per un periodo di tempo e traspare attraverso l'intensità generale delle restrizioni di un dato diritto fondamentale. Le varie violazioni prese isolatamente - che devono sempre essere sanzionate dalla Corte, comunque per motivi diversi - non sono che singole istanze di un sistema abusivo che, nel suo insieme, ricade sotto l'articolo 17.

19. Detto questo, rimane la questione se un tale sistema di limitazioni sistematiche e abusive delle libertà fondamentali non sia meglio affrontato sotto l'articolo 18.

II. IL RAPPORTO TRA GLI ARTICOLI 17 E 18

20. L'articolo 18 è una disposizione separata della Convenzione che prevede:

"Le limitazioni consentite dalla presente Convenzione ai suddetti diritti e libertà non potranno essere applicate a fini diversi da quelli per i quali sono state prescritte."

21. È chiaro che, almeno sul loro volto, entrambi gli articoli 17 e 18 sembrano prevedere situazioni simili. Si pone quindi la questione se ci fosse la necessità di introdurli entrambi. In altre parole, queste disposizioni hanno scopi e/o finalità diverse?

22. Per rispondere a questa domanda, è interessante notare che né la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo (10 dicembre 1948) né i progetti del Movimento europeo (febbraio e luglio 1949) contenevano una disposizione esplicita corrispondente all'articolo 18 della Convenzione. L'articolo 18 non era nemmeno incluso nel primo progetto di Convenzione. La prima menzione di una disposizione corrispondente all'attuale articolo 18 si trova in un documento preparato dalla Conferenza degli alti funzionari dei diritti dell'uomo a Strasburgo dall'8 al 17 giugno 1950.[12] Non viene fornita alcuna spiegazione del perché l'aggiunta di tale disposizione fosse ritenuta necessaria o utile.

23. Detto questo, sembra che il divieto di sviamento di potere, espresso nell'articolo 18, trovi la sua origine nel concetto di diritto amministrativo francese di détournement de pouvoir. Questo concetto è stato utilizzato per la prima volta dal Conseil d'État francese che, a partire dal XIX secolo, si è impegnato a esaminare le intenzioni dell'autore di una decisione amministrativa e a verificare se dietro il velo della legalità apparente si nascondesse un obiettivo inconfessato.

24. Avendo la giurisprudenza della Corte (implicitamente se non espressamente) cercato di essere fedele a questi paralleli storici, è innegabile che l'articolo 18 sia più difficile da applicare dell'articolo 17. Dopo tutto, oltre all'abuso di potere, esso richiede la prova della malafede, di motivi occulti inconfessabili in relazione all'applicazione di una particolare restrizione ad un particolare diritto individuato nel contesto di un particolare incidente.

25. A questo proposito sembra difficile suggerire che l'articolo 18 si limiti a stabilire in modo più formale il divieto già previsto dall'articolo 17. In effetti, sembra essere vero il contrario: è forse l'articolo 18 - e non l'articolo 17 - ad essere ridondante e inutile. Dopo tutto, ci sembra chiaro che l'articolo 17 è più che capace di essere letto nel senso di permettere, nell'ambito della sua ricerca di un potenziale abuso dei diritti da parte dello Stato, comunque non indispensabile, l'identificazione dei veri motivi inconfessabili dell'autore del particolare atto contestato.

26. Se lo sviamento di potere è anche indubbiamente un abuso di potere, non è necessariamente vero il contrario. Ci possono essere casi di abuso di potere quando le autorità nel prendere una singola decisione non perseguono, di fatto, uno scopo ulteriore. Per usare il paradigma della teoria degli insiemi, l'articolo 18 è un sottoinsieme dell'articolo 17. Il concetto di abuso di diritto è più ampio di quello di abuso di potere, nel senso che certi atti saranno considerati "abusivi", non perché lo scopo è illegale, ma per il modo in cui il potere è stato usato.

27. A nostro avviso, ciò è chiaramente dimostrato dalla discussione sull'articolo 18 nella sentenza della Grande Camera nella causa Merabishvili c. Georgia, (citata sopra), §§ 264 e seguenti. In quest'ultima sentenza, la Corte ha chiarito la sua giurisprudenza e ha affermato che in caso di una pluralità di scopi di un atto, alcuni dei quali sono convenzionali e altri no, c'è sviamento di potere solo se lo scopo illegale era predominante.[13]

28. Nonostante il fatto che la Grande Camera, in Merashbivili, si sia impegnata in un'analisi dettagliata delle diverse sfaccettature dell'articolo 18, dubitiamo che abbia avuto successo nel cercare di elaborare una formula che sia facilmente traducibile ad ulteriori situazioni in cui si dice che sorga un problema di articolo 18.

29. Nel caso in questione, non vi è alcun problema di una pluralità di scopi simultanei, alcuni dei quali sono legali e altri illegali. Il problema presentato dal presente caso è una successione di episodi diversi che, visti globalmente, dimostrerebbero un ulteriore scopo, vale a dire la soppressione dell'opposizione politica.

30. La maggioranza della Grande Camera in questo caso ha cercato di superare questo dilemma trovando una violazione dell'articolo 18 in relazione a due dei sette episodi in esame. La logica di ciò può essere messa in discussione: se c'è uno scopo ulteriore di sopprimere l'opposizione politica, tra l'altro, impedendo loro di manifestare, tale scopo è improbabile che sia identificabile con riferimento ad eventi presi singolarmente (l'occasionale impedimento di questa o quella manifestazione isolata) ed è più probabile che sia identificabile solo nel lungo periodo, considerando se esiste un sistema di impedimenti. La sentenza, pur cercando di rimanere fedele al test stabilito solo di recente in Merabishvili, sembra almeno implicitamente riconoscere che è così completando le sue conclusioni sull'applicazione dell'articolo 18 agli episodi 5 e 6 con le parole "tenendo conto della sequenza degli eventi nel loro insieme" (§ 164) o "in particolare la sequenza e lo schema degli eventi nel caso di specie" (§ 175).

31. Non è, naturalmente, lo scopo del presente parere di prendere una posizione conclusa sulla questione se, per l'intero periodo che copre i sette episodi, ci fosse uno scopo generale di impedire le riunioni dell'opposizione e se i sette episodi fossero solo istanze di questo ulteriore scopo generale. Ciò avrebbe richiesto non solo un significativo allontanamento dall'attuale approccio della Corte all'articolo 18, ma anche un'attenta e dettagliata considerazione di ogni asserito scopo ulteriore generale contrario all'articolo 18, per un certo periodo di tempo; un esercizio in cui la Grande Camera deliberatamente e, alla luce dell'attuale stato della giurisprudenza, comprensibilmente non si è impegnata.

32. Tuttavia, avendo la maggioranza scelto di non percorrere questa strada, la questione è caduta per essere considerata se, in effetti, l'articolo 18 fosse affatto la disposizione più appropriata per valutare l'abuso di potere affermato nel presente caso; e ci ha portato a concludere che non lo fosse.

CONCLUSIONE

33. Alla luce di quanto precede, siamo del parere che, se il caso fosse stato presentato in questi termini, un esame dei fatti del caso di specie ai sensi dell'articolo 17 avrebbe permesso alla Corte di valutare se il numero di singoli episodi affrontati nella sentenza, presi nel loro insieme, siano prove o manifestazioni isolate di un sistema che cerca abusivamente di limitare, con mezzi legislativi, amministrativi e/o giudiziari, i diritti democratici del ricorrente in modo sostanzialmente contrario allo scopo e allo spirito generale della Convenzione e volto a limitare indebitamente tali diritti; e di farlo senza (a) dover adottare una focalizzazione ristretta sulle autorità (amministrative) coinvolte nel singolo incidente in esame e (b) dover affrontare la difficile questione se tali autorità, nella loro risposta ad ogni singola occasione in cui il ricorrente ha cercato di esercitare la sua libertà fondamentale di riunione, abbiano perseguito uno scopo ulteriore.

APPENDICE

 

Elenco delle domande

 

1. 29580/12 - Navalnyy v. Russia

2. 36847/12 - Navalnyy v. Russia

3. 11252/13 - Navalnyy contro la Russia

4. 12317/13 - Navalnyy contro la Russia

5. 43746/14 - Navalnyy contro la Russia

[1]. I giudici Pejchal, Dedov e Paczolay hanno votato contro la constatazione di una violazione dell'articolo 18, mentre i giudici Ravarani ed Eicke hanno votato a favore della constatazione di tale violazione.

[2]. Nel cosiddetto caso "greco", la presa del potere da parte dei colonnelli greci nel 1967 portò ad una dittatura militare e infine alla sospensione di diverse disposizioni costituzionali. Davanti alla Commissione, presa da un certo numero di Stati, il governo greco ha cercato di invocare l'articolo 15. Nel suo rapporto ai sensi dell'(ex) articolo 31 della Convenzione, la Commissione osservò tuttavia, in sostanza, che semplici agitazioni politiche, come scioperi o manifestazioni politiche, non erano sufficienti a creare un pericolo pubblico ai sensi dell'articolo 15; le misure ordinarie di polizia erano sufficienti a controllarle. Non arrivò a rispondere alla questione dell'applicabilità dell'articolo 17 perché aveva già trovato che i requisiti dell'articolo 15 non erano stati soddisfatti. Nella sua opinione dissenziente, tuttavia, il signor Ermacora ha espressamente constatato che "il governo convenuto si è impegnato in attività o ha compiuto atti volti a limitare i diritti previsti dalla Convenzione in misura maggiore di quanto previsto dalla Convenzione (articolo 17 della Convenzione)": Danimarca, Norvegia, Svezia e Paesi Bassi c. Grecia, nn. 3321/67, 3322/67, 3323/67, 3344/67, 5 novembre 1969.

[3]. Si veda, ad esempio, sul revisionismo, Garaudy c. Francia (dec.), n. 65831/01, 24 giugno 2003; Perinçek c. Svizzera [GC], n. 27510/08, CEDU 2015 (estratti), promozione di idee totalitarie; Fáber c. Ungheria, no. 40721/08, 24 luglio 2012, hate speech; Norwood c. Regno Unito, (dec.), n. 23131/03, CEDU 2004-XI, incitamento alla violenza; e Hizb Ut-Tahrir e altri c. Germania (dec.), no. 31098/08, 12 giugno 2012.

[4]. L'articolo 30 della Dichiarazione universale dei diritti umani, in un linguaggio identico alla prima parte dell'articolo 17, prevede: "Nulla in questa Dichiarazione può essere interpretato come implicante per qualsiasi Stato, gruppo o persona il diritto di impegnarsi in qualsiasi attività o di compiere qualsiasi atto volto alla distruzione di uno qualsiasi dei diritti e delle libertà qui enunciati". In effetti, sembra che la bozza originale dell'articolo 30 non contenesse alcun riferimento agli "Stati", ma è stata deliberatamente ampliata in modo da includere un riferimento esplicito agli "Stati" e ai "gruppi", espandendo così notevolmente il suo campo di applicazione.

[5]. Commissione europea dei diritti dell'uomo, Lavori preparatori sull'articolo 17 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, documento informativo preparato dal Segretariato della Commissione, 23 aprile 1957 (DH (57) 4), p. 6.

[6]. Coll. Ed., I, p. 179.

[7]. Corte europea dei diritti dell'uomo, Lavori preparatori sull'articolo 17 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Documento informativo preparato dalla cancelleria, 5 marzo 1975, (CDH (75) 7, p. 5.

[8]. CDH (75) 7, p. 6.

[9]. L'articolo 5 dell'ICCPR prevede: "Nessuna disposizione del presente Patto può essere interpretata come implicante per qualsiasi Stato, gruppo o persona il diritto di intraprendere qualsiasi attività o compiere qualsiasi atto volto alla distruzione di uno qualsiasi dei diritti e delle libertà qui riconosciuti o alla loro limitazione in misura maggiore di quanto previsto dal presente Patto."

[10]. Doc DH(57)4, Appendice II.

[11]. DH (57) 4, Appendice II, Estratti dai progetti di patti internazionali sui diritti umani, preparati dal Segretario generale delle Nazioni Unite, Documento informativo preparato dal Segretariato della Commissione, 23 aprile 1957, p. 21, no. 58.

[12]. Corte europea dei diritti dell'uomo, Lavori preparatori sull'articolo 18 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, Documento informativo preparato dalla cancelleria, 10 marzo 1975, (CDH (75) 11), p. 7.

[13]. Ibidem, §§ 303 e seguenti.