Vietare riunioni pubbliche per Coronavirus viola Convenzione EDU (Corte EDU, 15 marzo 2022)

La Corte, pur essendo pienamente consapevole della minaccia rappresentata dal coronavirus per la società e la salute pubblica, conclude, alla luce dell'importanza della libertà di riunione pacifica in una società democratica, e in particolare dei temi e dei valori che l'associazione ricorrente difende in virtù dei suoi statuti il carattere generale e la durata notevolmente lunga del divieto di manifestazioni pubbliche che rientrano nell'ambito delle attività dell'associazione ricorrente, nonché la natura e la severità delle sanzioni previste, che l'ingerenza nell'esercizio dei diritti tutelati dall'articolo 11 non era proporzionata agli scopi perseguiti.

Rileva inoltre che i tribunali nazionali non hanno effettuato un esame effettivo delle misure in questione durante il periodo in questione. Lo Stato convenuto aveva dunque superato il margine di apprezzamento di cui godeva nel caso in questione. Di conseguenza, l'interferenza non era necessaria in una società democratica ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione.

(traduzione informale canestriniLex.com)

Corte Europea dei diritti dell'Uomo

TERZA SEZIONE

CASO DI COMMUNAUTÉ GENEVOISE D'ACTION SYNDICALE (CGAS) contro SVIZZERA

(Domanda n. 21881/20)

 STRASBURGO

15 marzo 2022

 Questa sentenza diventerà definitiva alle condizioni definite nell'articolo 44 § 2 della Convenzione. Può essere soggetto a modifiche formali.

Nella causa Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) contro la Svizzera,

La Corte europea dei diritti dell'uomo (terza sezione), riunita in una sezione composta da :

Georges Ravarani, Presidente,
Georgios A. Serghides,
Darian Pavli,
Anja Seibert-Fohr,
Peeter Roosma,
Andreas Zünd,
Frédéric Krenc, giudici,
e Milan Blaško, cancelliere di sezione,

Visto :

il ricorso (n. 21881/20) contro la Confederazione svizzera presentato alla Corte ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la Convenzione") da un'associazione disciplinata dal diritto di tale Stato, la Communauté genevoise d'action syndicale (CGAS) ("l'associazione ricorrente"), il 26 maggio 2020

la decisione di portare il reclamo ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione all'attenzione del governo svizzero ("il governo"),

le osservazioni delle parti,

Avendo deliberato in camera di consiglio il 18 gennaio 2022,

Emette la seguente sentenza, che è stata adottata in tale data:

INTRODUZIONE

1. La domanda riguarda le misure adottate dal governo svizzero per combattere la malattia da coronavirus ("Covid-19"). La ricorrente è un'associazione il cui scopo statutario è la difesa degli interessi dei lavoratori e delle organizzazioni che ne fanno parte, in particolare nel campo delle libertà sindacali e democratiche. Invocando l'articolo 11 della Convenzione, sosteneva di non avere più il diritto di organizzare o partecipare a riunioni pubbliche.

I FATTI

2. La ricorrente è un'associazione di diritto svizzero fondata nel 1962 con sede a Ginevra. Il suo scopo statutario è quello di difendere gli interessi dei lavoratori e delle sue organizzazioni membri, in particolare nel campo delle libertà sindacali e democratiche. Indica che organizza e partecipa ogni anno a decine di eventi nel cantone di Ginevra. È rappresentato da Me O. Peter, avvocato.

3. Il governo era rappresentato dal suo vice agente, il signor A. Scheidegger, dell'Ufficio federale di giustizia.

4. Lo sfondo del presente caso è la pandemia di coronavirus ("Covid-19"), i cui primi casi sono stati segnalati a Wuhan, in Cina, il 31 dicembre 2019.

5. Il 25 febbraio 2020, il nuovo coronavirus è stato rilevato per la prima volta sul territorio svizzero, nel Canton Ticino.

6. Visto il forte e rapido aumento del numero di casi confermati e di ricoveri, il 28 febbraio 2020 il Consiglio federale (governo) ha dichiarato la situazione come "situazione speciale" ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della legge sulle epidemie (cfr. paragrafo 18 qui di seguito) e nella stessa data ha adottato l'ordinanza sulle misure di lotta contro il coronavirus, che vieta le manifestazioni pubbliche o private a cui partecipano contemporaneamente più di 1.000 persone.

7. L'11 marzo 2020, l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha dichiarato la situazione pandemica.

8. Il 13 marzo 2020, il Consiglio federale ha sostituito l'ordinanza del 28 febbraio 2020 con l'ordinanza 2 sulle misure di lotta contro il coronavirus ("O.2 Covid-19", al seguente punto 19), con la quale ha ordinato la chiusura di scuole, collegi e altri istituti di formazione e ha vietato manifestazioni pubbliche o private di più di 100 persone. L'ordinanza prevedeva che alcune esenzioni, in particolare per le manifestazioni organizzate per l'esercizio dei diritti politici o educativi, potessero essere concesse dall'autorità cantonale ai sensi dell'articolo 7, lettera a).

9. Il 16 marzo 2020 il Consiglio federale ha dichiarato una "situazione straordinaria" ai sensi dell'articolo 7 della legge sulle epidemie (cfr. paragrafo 18 qui di seguito) e ha modificato il preambolo dell'O.2 Covid-19. Su questa base, ha proibito, tra l'altro, tutte le manifestazioni pubbliche e private e ha ordinato la chiusura di esercizi pubblici e commerciali come negozi, mercati, ristoranti, musei e cinema, ma ha mantenuto espressamente la possibilità di aprire alcuni esercizi, tra cui negozi di alimentari, banche, stazioni di servizio e alberghi. In questa versione dell'ordinanza (entrata in vigore il 17 marzo 2020), il riferimento a un'autorizzazione eccezionale per l'esercizio dei diritti politici è stato soppresso (articolo 7, al paragrafo 20 qui sotto).

Sotto il titolo "Disposizioni penali", l'articolo 10d comma 1 dell'ordinanza prevedeva che chiunque avesse intenzionalmente organizzato o realizzato una manifestazione vietata ai sensi dell'articolo 6 era passibile di una pena detentiva fino a tre anni o di una pena pecuniaria, a meno che non avesse commesso un reato più grave ai sensi del codice penale.

10. Il 20 marzo 2020, il Consiglio federale ha ulteriormente inasprito queste misure, vietando i raduni di più di cinque persone in spazi pubblici. L'8 aprile 2020, il Consiglio federale ha prolungato le misure di una settimana, fino al 26 aprile 2020.

11. Il 29 aprile 2020, il Consiglio federale ha annunciato l'allentamento di gran parte delle misure di emergenza con effetto dall'11 maggio 2020. La liberazione dal confino è avvenuta prima di quanto il Consiglio federale avesse inizialmente previsto: negozi, ristoranti, mercati, musei e biblioteche sono stati autorizzati a riaprire. Le classi della scuola primaria e secondaria sono state autorizzate a riprendere l'insegnamento faccia a faccia.

12. Il 20 maggio 2020, il Consiglio federale ha annunciato che le celebrazioni religiose - private o in comunità religiose - potranno riprendere a partire dal 28 maggio 2020, con le opportune misure di protezione.

13. 13. L'associazione ricorrente ha presentato un ricorso alla Corte il 26 maggio 2020. Invocando l'articolo 11 della Convenzione, ha dichiarato che, in seguito all'adozione dell'O.2 Covid-19, è stata costretta a rinunciare all'organizzazione di un evento previsto per il 1° maggio 2020 e ha ritirato la sua domanda di autorizzazione. In generale, ha affermato di non essere più in grado di organizzare o partecipare a riunioni pubbliche. Ha sostenuto che in Svizzera le ordinanze del Consiglio federale sono atti di applicazione generale che non possono essere impugnati presso un tribunale nazionale e ha spiegato che questo è il motivo per cui non si è rivolta alle autorità nazionali.

14. Il 27 maggio 2020, il Consiglio federale ha deciso un'ulteriore fase di apertura: dal 30 maggio 2020, il divieto di raduni è stato allentato (massimo 30 persone); dal 6 giugno 2020, le manifestazioni private e pubbliche fino a 300 persone sono di nuovo consentite (ad esempio feste familiari, fiere, concerti, spettacoli teatrali o proiezioni di film); anche i raduni politici sono di nuovo possibili. Gli eventi con più di 1.000 persone sono stati vietati fino alla fine di agosto. Il 20 giugno 2020, il divieto di manifestare è stato revocato, anche se è rimasto obbligatorio indossare una maschera.

15. Il 19 giugno 2020, il Consiglio federale ha dichiarato il ritorno alla "situazione speciale" a partire dal 22 giugno 2020.

IL QUADRO GIURIDICO E LA PRATICA NAZIONALE PERTINENTE

DIRITTO DOMESTICO

16. Le disposizioni della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.) recitano come segue

Articolo 16: Libertà di opinione e d'informazione

"1 La libertà di opinione e la libertà di informazione sono garantite.

2 Ogni persona ha il diritto di formare, esprimere e diffondere liberamente la propria opinione.

3 Ogni persona ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, di ottenerle da fonti generalmente disponibili e di diffonderle.

Articolo 22: Libertà di riunione

"1 La libertà di riunione è garantita.

2 Tutti hanno il diritto di organizzarsi, di partecipare o meno alle riunioni.

Articolo 23: Libertà di associazione

"1 La libertà di associazione è garantita.

2 Ogni persona ha il diritto di formare, aderire o appartenere ad associazioni e di partecipare ad attività associative.

3 Nessuno può essere costretto ad aderire o a far parte di un'associazione.

Articolo 29a: garanzia di accesso al giudice

"Ogni persona ha il diritto di essere ascoltata da un'autorità giudiziaria. La Confederazione e i cantoni possono, per legge, escludere l'accesso al giudice in casi eccezionali.

Articolo 35: Realizzazione dei diritti fondamentali

"1 I diritti fondamentali devono essere realizzati in tutto l'ordinamento giuridico.

2 Chiunque svolga un compito statale è tenuto a rispettare i diritti fondamentali e a contribuire alla loro realizzazione.

3 Le autorità assicurano che i diritti fondamentali siano realizzati anche nelle relazioni tra gli individui, nella misura in cui ciò sia appropriato.

Articolo 36: Limitazione dei diritti fondamentali

"1 Qualsiasi restrizione di un diritto fondamentale deve avere una base giuridica. Le restrizioni gravi devono essere previste dalla legge. I casi di pericolo grave, diretto e imminente sono riservati.

2 Ogni restrizione di un diritto fondamentale deve essere giustificata da un interesse pubblico o dalla protezione di un diritto fondamentale di altri.

3 Ogni restrizione di un diritto fondamentale deve essere proporzionata allo scopo perseguito.

4 L'essenza dei diritti fondamentali è inviolabile.

Articolo 185: sicurezza esterna e interna

"1 Il Consiglio federale adotta misure per salvaguardare la sicurezza esterna, l'indipendenza e la neutralità della Svizzera.

2 Prende misure per salvaguardare la sicurezza interna.

3 Può utilizzare il presente articolo come base per emettere ordinanze e prendere decisioni al fine di contrastare i disordini esistenti o imminenti che rappresentano una grave minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza esterna o la sicurezza interna. Tali ordini devono essere limitati nel tempo.

4 In caso di emergenza, può sollevare le truppe. Se solleva più di 4.000 militari per il servizio attivo o se questo impegno deve durare più di tre settimane, l'Assemblea federale deve essere convocata senza indugio.

Articolo 189: Giurisdizione della Corte Federale

"1 Il Tribunale federale giudica le controversie riguardanti le violazioni di :

a. legge federale ;

b. diritto internazionale; o

c. diritto intercantonale; o

d. diritti costituzionali cantonali

e. l'autonomia dei comuni e le altre garanzie concesse dai cantoni alle corporazioni di diritto pubblico;

f. disposizioni federali e cantonali sui diritti politici.

2 Tratta le controversie tra la Confederazione e i Cantoni o tra i Cantoni.

3 La legge può conferire ulteriori poteri al Tribunale federale.

4 Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere sottoposti al Tribunale federale. Le eccezioni sono determinate dalla legge.

Articolo 190: Legge applicabile

"Il Tribunale federale e le altre autorità applicano le leggi federali e il diritto internazionale.

17. Le disposizioni pertinenti della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF) prevedono quanto segue:

Capitolo 3:

Il Tribunale federale come corte d'appello ordinaria

" (...) "

Sezione 2: Ricorsi penali

Articolo 78: Principio

"1 Il Tribunale federale giudica i ricorsi contro le decisioni in materia penale.

2 Sono anche soggetti ad appello in materia penale

a. le decisioni su rivendicazioni civili che devono essere ascoltate nello stesso momento della causa penale ;

b. decisioni sull'esecuzione di sentenze e misure.

" (...) "

Sezione 3: Ricorsi in materia di diritto pubblico

Articolo 82: Principio

"1 Il Tribunale federale conosce i ricorsi :

a. contro le decisioni in casi di diritto pubblico ;

(...) "

Capitolo 4: Procedura di ricorso

" (...) "

Sezione 2: Motivi di ricorso

Articolo 95: Diritto svizzero

"Un ricorso può essere presentato per la violazione di :

a. Legge federale ;

b. diritto internazionale; o

c. diritti costituzionali cantonali; ;

d. disposizioni cantonali sul diritto di voto e sulle elezioni e votazioni popolari

e. diritto intercantonale.

Articolo 103: Effetto sospensivo

"1 Di regola, un appello non ha effetto sospensivo.

2 Un ricorso ha effetto sospensivo nella misura delle rivendicazioni avanzate:

(...)

b. in materia penale, se è diretto contro una decisione che impone una pena detentiva o una misura che implica la privazione della libertà; l'effetto sospensivo non si estende alla decisione sui crediti civili;

(...)

3 Il giudice istruttore può, d'ufficio o su richiesta di una parte, decidere diversamente sull'effetto sospensivo.

18. Le disposizioni pertinenti della legge federale sul controllo delle malattie trasmissibili dell'uomo (legge sulle epidemie, LEp) del 28 settembre 2012 prevedono quanto segue:

Articolo 1: Scopo

"La presente legge regola la protezione degli esseri umani contro le malattie trasmissibili e prevede le misure necessarie a questo scopo".

Articolo 2: Scopo

"1 Lo scopo della presente legge è quello di prevenire e combattere l'insorgenza e la diffusione delle malattie trasmissibili.

2 Le misure previste dalla presente legge hanno i seguenti obiettivi:

a. monitorare le malattie trasmissibili e acquisire conoscenze di base sulla loro diffusione e sviluppo;

b. individuare, valutare e prevenire l'insorgenza e la diffusione di malattie trasmissibili;

c. incoraggiare individui, gruppi di persone e istituzioni a contribuire alla prevenzione e al controllo delle malattie trasmissibili

d. creare i quadri organizzativi, professionali e finanziari necessari per individuare, monitorare, prevenire e controllare le malattie trasmissibili

e. garantire l'accesso a strutture e mezzi di protezione contro le malattie trasmissibili;

f. ridurre l'impatto delle malattie trasmissibili sulla società e sugli individui.

Articolo 6: Situazione speciale

"1 Una situazione speciale esiste nei seguenti casi:

a. gli organi ordinari di attuazione non sono in grado di prevenire e combattere l'insorgenza e la diffusione di una malattia trasmissibile ed esiste uno dei seguenti rischi:

1. un alto rischio di infezione e diffusione

2. un rischio specifico per la salute pubblica

3. un rischio di grave impatto sull'economia o su altri settori vitali;

b. l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha stabilito che esiste un'emergenza sanitaria pubblica di portata internazionale che minaccia la salute della popolazione in Svizzera.

2 Il Consiglio federale può, previa consultazione dei Cantoni

a. ordinare misure contro gli individui ;

b. ordinare misure rivolte alla popolazione;

c. richiedere ai medici e ad altri professionisti della salute di partecipare al controllo delle malattie trasmissibili; e

d. dichiarare che le vaccinazioni sono obbligatorie per i gruppi di popolazione a rischio, le persone a rischio particolare e le persone impegnate in certe attività.

3 Il Dipartimento federale dell'interno (DFI) coordina le misure della Confederazione.

Articolo 7: Situazione straordinaria

"Se una situazione straordinaria lo richiede, il Consiglio federale può ordinare le misure necessarie per tutto il paese o parte di esso.

19. Le disposizioni pertinenti dell'ordinanza 2 sulle misure di lotta contro il Coronavirus (COVID-19) (ordinanza 2 COVID-19) del 13 marzo 2020 recitano come segue:

Articolo 6: Eventi e stabilimenti

"1 Sono proibiti gli eventi pubblici o privati con una presenza simultanea di 100 o più persone.

2 Gli eventi con meno di 100 persone possono avere luogo se si osservano le seguenti misure preventive:

a. misure per escludere le persone che sono malate o si sentono malate ;

b. misure per proteggere le persone che sono particolarmente a rischio; e

c. misure per informare i presenti sulle misure protettive generali come l'igiene delle mani, la distanza, le norme igieniche per la tosse e gli starnuti

d. adattare le condizioni spaziali in modo che le regole igieniche possano essere rispettate.

(...) "

Articolo 7: Eccezioni

"L'autorità cantonale competente può concedere deroghe eccezionali ai divieti di cui agli articoli 5 e 6 se:

a. interessi pubblici preponderanti lo giustificano, per esempio eventi il cui scopo è l'esercizio di diritti politici o educativi, e se

b. l'istituto scolastico, gli organizzatori o l'operatore presentano un piano di protezione che comprende le misure preventive di cui all'articolo 6 capoverso 2.

20. A partire dal 17 marzo 2020, le disposizioni pertinenti dell'O.2 Covid-19 sono le seguenti:

Sezione 3: Misure rivolte alla popolazione, alle organizzazioni e alle istituzioni

(...)

Articolo 6: Eventi e stabilimenti

"1 Tutti gli eventi pubblici o privati, compresi gli eventi sportivi e le attività associative, sono vietati.

2 I pubblici esercizi sono chiusi, in particolare :

(...)

3 Para. 3 Il paragrafo 2 non si applica ai seguenti stabilimenti ed eventi:

(...) "

Articolo 7: Deroghe

"L'autorità cantonale competente può derogare ai divieti degli articoli 5 e 6 se :

a. un interesse pubblico preponderante lo giustifica, per esempio istituti scolastici o in caso di difficoltà di approvvigionamento, e se

b. l'istituto di formazione, l'organizzatore o l'operatore presenta un piano di protezione che comprende le seguenti misure preventive

1. misure per escludere le persone che sono malate o che si sentono malate,

2. misure per proteggere le persone particolarmente a rischio

3. misure per informare i presenti sulle misure protettive generali come l'igiene delle mani, la distanza sociale o le norme igieniche da osservare in caso di tosse o raffreddore,

4. adattamento dei locali in modo da permettere il rispetto delle regole d'igiene.

Sezione 6: Disposizioni di diritto penale

Articolo 10d

"Chiunque si oppone intenzionalmente alle misure di cui all'articolo 6, paragrafi 1, 2 e 4, è punito con una pena detentiva fino a tre anni o con una pena pecuniaria, a meno che non abbia commesso un reato più grave secondo il codice penale.

21. Il 21 marzo 2020, O.2 Covid-19 è stato integrato con un nuovo articolo 7c e il suo articolo 10d è stato modificato come segue

Sezione 3: Misure rivolte alla popolazione, alle organizzazioni e alle istituzioni

(...)

Articolo 6: Eventi e stabilimenti

"1 Tutti gli eventi pubblici o privati, compresi gli eventi sportivi e le attività associative, sono vietati.

2 I pubblici esercizi sono chiusi, in particolare :

(...). "

Articolo 7c: Divieto di raduni nello spazio pubblico

"1 Le riunioni di più di cinque persone nello spazio pubblico, in particolare nelle piazze, passeggiate e parchi, sono vietate.

2 Nel caso di un raduno di non più di cinque persone, queste devono stare almeno a due metri l'una dall'altra.

3 La polizia e gli altri organi esecutivi autorizzati dai Cantoni vigilano sul rispetto delle disposizioni nello spazio pubblico.

(...) "

Sezione 6: Disposizioni di diritto penale

Articolo 10d

"1 Chiunque contravviene intenzionalmente alle misure di cui all'articolo 6, paragrafi 1, 2 e 4, è punito con una pena detentiva fino a tre anni o con una multa, a meno che non abbia commesso un reato più grave ai sensi del codice penale.

2 Chiunque violi il divieto di riunione in luoghi pubblici ai sensi dell'articolo 7c è punito con un'ammenda.

3 Le infrazioni al divieto di riunione in luoghi pubblici ai sensi dell'articolo 7c possono essere punite con una multa di 100 franchi secondo la procedura prevista dalla legge del 18 marzo 2016 sulle multe."

22. O.2 Covid-19 è stato successivamente modificato più volte e a intervalli molto brevi.

23. La Legge della Repubblica e Cantone di Ginevra sulle manifestazioni di dominio pubblico (LMDPu-GE) del 26 giugno 2008 regola l'organizzazione e lo svolgimento delle manifestazioni di dominio pubblico come segue

Articolo 3: principio dell'autorizzazione

"L'organizzazione di un evento sul suolo pubblico è soggetta a un'autorizzazione rilasciata dal Dipartimento di Sicurezza, Occupazione e Salute (di seguito: Dipartimento).

Articolo 4: Procedura di autorizzazione

"1 Le domande di autorizzazione devono essere presentate al Dipartimento da una o più persone fisiche che hanno raggiunto la maggiore età, a titolo individuale o come rappresentante autorizzato di una persona giuridica, entro un termine stabilito dal regolamento.

2 Il Consiglio di Stato definisce il contenuto della domanda di autorizzazione nel regolamento.

3 Se la domanda non soddisfa i requisiti stabiliti dal regolamento, al richiedente viene concesso un breve periodo di tempo per conformarsi. In caso contrario, la domanda può essere rifiutata.

4 Il Dipartimento può applicare una tassa per ogni permesso.

5 Il beneficiario del permesso o una persona responsabile da lui designata è obbligato a rimanere a disposizione della polizia per tutta la durata della manifestazione e a rispettare le sue ingiunzioni.

Articolo 5: Rilascio, condizioni e rifiuto del permesso

"1 Al momento della presentazione di una domanda di autorizzazione, il Dipartimento valuta tutti gli interessi coinvolti, e in particolare il pericolo che la manifestazione richiesta potrebbe rappresentare per l'ordine pubblico. Il Dipartimento basa la sua valutazione sulle informazioni contenute nella domanda di autorizzazione, sull'esperienza passata e sulla correlazione tra l'oggetto della manifestazione richiesta e il possibile disturbo.

2 Nel rilasciare la licenza, il Dipartimento determina i termini e le condizioni della manifestazione, tenendo conto della domanda di licenza e degli interessi privati e pubblici coinvolti. In particolare, determina il luogo o il percorso dell'evento e la data e l'ora dell'inizio e della fine previsti.

3 A tal fine, il Dipartimento si assicura in particolare che il percorso non comporti un rischio sproporzionato per le persone e i beni e che permetta alla polizia e ai suoi mezzi di intervenire lungo tutto il percorso. Può stabilire che l'evento si tenga in un luogo specifico, senza spostarsi.

4 Se questa misura sembra limitare il rischio di violazione dell'ordine pubblico, il Dipartimento richiede al richiedente di istituire un servizio di sicurezza. La portata del servizio di sicurezza deve essere proporzionata al rischio che l'ordine pubblico sia compromesso. Prima dell'evento, il Dipartimento deve verificare che il richiedente sia in grado di svolgere il compito. Il servizio di sicurezza deve cooperare con la polizia e rispettare i suoi ordini.

5 Se l'imposizione di condizioni o requisiti non garantisce che l'ordine pubblico sia mantenuto o che altri interessi non siano sproporzionatamente colpiti, il Dipartimento rifiuta di rilasciare un permesso.

6 Il Dipartimento può modificare o ritirare un permesso in caso di nuove circostanze.

24. La legge della Repubblica e Cantone di Ginevra sulla procedura amministrativa (LPA-GE) del 12 settembre 1985 prevede quanto segue

Articolo 4: Decisioni

"Le decisioni ai sensi dell'articolo 1 sono misure individuali e concrete prese dall'autorità in singoli casi basati sul diritto pubblico federale, cantonale o comunale e aventi per oggetto :

a) creare, modificare o cancellare diritti o obblighi;

b) per stabilire l'esistenza, l'inesistenza o la portata di diritti, obblighi o fatti;

c) respingere o dichiarare irricevibili le domande di creazione, modifica, cancellazione o costituzione di diritti o obblighi.

(...) "

Articolo 4A: diritto a un atto impugnabile

"Ogni persona che ha un interesse degno di protezione può esigere che l'autorità competente per gli atti basati sul diritto federale, cantonale o comunale e che riguardano diritti o obblighi:

a) astenersi, cessare di compiere o revocare atti illeciti ;

b) eliminare le conseguenze degli atti illegali;

c) stabilire l'illegalità di tali atti.

L'autorità decide con una decisione.

Se non è designata, l'autorità competente è quella direttamente responsabile dell'intervento statale in questione.

Articolo 5: Autorità amministrative

"Sono considerate autorità amministrative ai sensi dell'articolo 1

a) il Consiglio di Stato ;

(...)

c) i dipartimenti ;

(...) "

Articolo 6: Tribunali amministrativi

"Sono considerati tribunali amministrativi ai sensi della presente legge

(a) il Tribunale amministrativo di primo grado ;

(...)

(c) la sezione amministrativa della Corte di giustizia ;

(...) "

Articolo 57: Oggetto del ricorso

"Un ricorso può essere presentato contro

a) decisioni finali ;

b) le decisioni con cui l'autorità ammette o declina la sua competenza;

c) decisioni incidentali, se possono causare un danno irreparabile o se l'ammissione del ricorso può portare immediatamente a una decisione finale che evita una procedura probatoria lunga e costosa;

d) leggi costituzionali, leggi e regolamenti del Consiglio di Stato.

PRATICA INTERNA

25. Secondo l'articolo 189 capoverso 4 della Costituzione e l'articolo 82 lettera c della legge sul Tribunale costituzionale federale (LTF), le ordinanze del Consiglio federale non sono soggette al controllo giurisdizionale della compatibilità astratta con il diritto superiore (vedi tra l'altro la sentenza del Tribunale federale 2C_280/2020 del 15 aprile 2020 su O.2 Covid-19 e ATF (sentenza del Tribunale federale) 139 II 384 [2012]). D'altra parte, gli atti di esecuzione basati su tali ordini possono essere impugnati con un ricorso ordinario. In questo contesto, la conformità dell'ordinanza con il diritto di rango superiore, come la Costituzione o il diritto internazionale pubblico, può anche essere contestata ed esaminata dai giudici in via preliminare, secondo la giurisprudenza consolidata del Tribunale federale (cfr., tra l'altro, ATF 104 Ib 412 considerando 4c [1978], 123 IV 29 considerando 2 [1997], 131 II 670 considerando 3 [2005], e 141 I 20 considerando 5 e 6 [2014]).

26. Nel caso 2D_32/2020 (sentenza del Tribunale federale del 24 marzo 2021), A. SA sosteneva che l'articolo 11, paragrafo 3, dell'ordinanza del Consiglio federale sull'attenuazione delle conseguenze economiche del coronavirus (ordinanza Covid nel settore della cultura), secondo cui "le decisioni prese in esecuzione della presente ordinanza non sono impugnabili", violava la garanzia di accesso a un giudice di cui all'articolo 29a della Costituzione. Nella sua sentenza, il Tribunale federale ha ricordato la sua giurisprudenza consolidata secondo la quale esso, come le altre autorità, può controllare in via preliminare la costituzionalità di un'ordinanza federale. Ha concluso che la disposizione contestata era contraria all'articolo 29a della Costituzione nella misura in cui precludeva qualsiasi ricorso contro le decisioni prese in esecuzione della suddetta ordinanza ed era quindi incostituzionale e inapplicabile.

27. Nel cantone di Ginevra, le manifestazioni di dominio pubblico necessitano di un'autorizzazione, come previsto dagli articoli da 3 a 5 della LMDPu-GE (cfr. paragrafo 23). La decisione dell'autorità può essere impugnata presso i tribunali cantonali (vedi le disposizioni pertinenti della LPA-GE, paragrafo 24 sopra) e poi presso il Tribunale federale (articolo 82 dell'AFC, paragrafo 17 sopra). Un ricorso è stato presentato alla Camera amministrativa della Corte di giustizia del Cantone di Ginevra, che ha esaminato, in via preliminare, la conformità dell'articolo 6 dell'O.2 Covid-19 al diritto superiore (Corte di giustizia, Camera amministrativa, sentenza del 18 agosto 2020). Questa corte ha trovato che l'ordinanza costituiva una base giuridica sufficiente e che l'interesse pubblico a contenere la diffusione del virus superava l'interesse del richiedente a manifestare nello spazio pubblico. Con una sentenza del 12 agosto 2021 (1C_524/2020), il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile un ricorso per mancanza di interesse attuale, poiché la domanda di autorizzazione a manifestare riguardava una data già scaduta al momento della pronuncia della sentenza impugnata e il divieto di raduni di cinque o più persone era stato revocato il 30 maggio 2020. Il tribunale ha inoltre ritenuto che la situazione non era tale da giustificare una deroga al requisito di un interesse presente. Infatti, dato il rapido cambiamento della situazione e l'evoluzione delle conoscenze sulla pandemia, non c'era motivo di credere che una nuova domanda per un evento simile sarebbe stata soggetta alle stesse regole o a regole simili a quelle del caso in questione.

IN DIRITTO

PRESUNTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 11 DELLA CONVENZIONE

28. L'associazione ricorrente lamentava di essere stata privata del diritto di tenere e partecipare a riunioni pubbliche a causa delle misure adottate dal governo per combattere il coronavirus ai sensi dell'O.2 Covid-19. Ha invocato l'articolo 11 della Convenzione, che recita

"1. Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione, compreso il diritto di formare sindacati e di aderirvi per la difesa dei propri interessi.

2. Nessuna restrizione sarà posta all'esercizio di questi diritti se non quelle prescritte dalla legge e necessarie in una società democratica nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, per la prevenzione di disordini o crimini, per la protezione della salute o della morale o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. Il presente articolo non impedisce l'imposizione di restrizioni legali all'esercizio di questi diritti da parte dei membri delle forze armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato.

Sull'ammissibilità
Stato della vittima

(a) Le osservazioni delle parti

Il governo

29. Il governo ha sottolineato che il 13 marzo 2020 le manifestazioni di più di 100 persone erano state vietate fino al 30 aprile 2020 e che il 16 marzo 2020 (con effetto dal 17 marzo 2020) tale restrizione era stata sostituita da un divieto di manifestazioni pubbliche, inizialmente valido fino al 19 aprile 2020 e successivamente esteso tre volte per periodi limitati. Ha inoltre sostenuto che l'O.2 Covid-19 non si applicava in modo discriminatorio a certe categorie della popolazione, ma copriva invece tutti gli eventi elencati nel suo articolo 6 senza distinzione. Ha aggiunto che, inoltre, l'autorità cantonale competente può concedere eccezioni ai sensi dell'articolo 7. Ha ritenuto che non si poteva quindi sostenere che l'ordinanza in quanto tale proibisse tutte le manifestazioni e i raduni pubblici.

30. Il governo ha inoltre sottolineato che l'associazione ricorrente aveva ritirato la sua domanda di autorizzazione per una manifestazione pubblica. Ha precisato che, inoltre, non ha menzionato alcun caso specifico in cui le sia stato vietato di organizzare una manifestazione pubblica né alcuna domanda di esenzione ai sensi dell'articolo 7 dell'ordinanza n. 2 Covid-19 che abbia presentato e il cui rifiuto sia stato oggetto di un ricorso in tribunale.

31. Infine, l'associazione ricorrente non aveva dimostrato e nemmeno asserito l'esistenza di una probabilità che sarebbe stata direttamente colpita dalle misure in questione, anche se il governo ha sostenuto che questa era una condizione imposta dalla giurisprudenza della Corte. La sua applicazione costituiva quindi un'actio popularis che, per questa ragione, non poteva essere esaminata dalla Corte.

L'associazione richiedente

32. Il ricorrente ha sostenuto che, nella misura in cui il governo ha sostenuto che il divieto di manifestazioni riguardava tutti e quindi non si rivolgeva a certe categorie della popolazione in modo discriminatorio, la Convenzione non richiede che la persona interessata sia colpita più di chiunque altro, ma solo che sia direttamente interessata dalla decisione. Così, nella misura in cui il divieto aveva una portata generale, esso riguardava anche l'associazione ricorrente, che poteva quindi affermare di essere una vittima dell'ordine. Ha ritenuto che questa conclusione fosse tanto più giustificata in quanto un'organizzazione sindacale ombrello che organizzava molto regolarmente manifestazioni, cortei, assemblee, picchetti e altri eventi pubblici era particolarmente colpita dal divieto di tutte le riunioni pubbliche e private, anche di natura politica o sindacale.

33. In risposta all'affermazione del governo secondo cui l'associazione ricorrente non aveva dimostrato di essere stata direttamente colpita dalle misure in questione, poiché essa stessa aveva ritirato la sua domanda di autorizzazione per la manifestazione del 1° maggio e non aveva mai ricevuto una decisione formale di rifiuto di autorizzarla a organizzare una manifestazione, la ricorrente ha sostenuto di aver ritirato la sua domanda dopo che la polizia di Ginevra aveva annunciato che nessuna manifestazione sarebbe stata autorizzata ai sensi dell'ordinanza in questione. Secondo lei, questo ritiro ha confermato che aveva voluto organizzare una manifestazione il 1° maggio, come faceva ogni anno, ma che le era stato impedito a causa del divieto contenuto nell'ordinanza.

34. La ricorrente sosteneva che il movimento sindacale doveva rispettare il divieto di organizzare manifestazioni, assemblee o picchetti, altrimenti i suoi membri sarebbero stati passibili di reclusione. Ha aggiunto che, di conseguenza, nessuna manifestazione sindacale potrà essere organizzata tra il 17 marzo e il 30 maggio 2020. Ha dichiarato che anche in assenza di una decisione formale negativa è stata quindi costretta a cambiare il suo comportamento sotto la minaccia di gravi sanzioni, tra cui pene detentive, e che il suo status di vittima si applica quindi anche al resto del periodo in questione.

35. L'associazione ricorrente conclude quindi che è stata direttamente colpita dal divieto generale di manifestazione e che deve quindi essere riconosciuta come vittima.

(b) La valutazione della Corte

36. La Corte ribadisce che il concetto di "vittima" ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione deve essere interpretato in modo autonomo e indipendente da concetti interni quali l'interesse o la legittimazione (si veda Gorraiz Lizarraga e altri c. Spagna, no. 62543/00, § 35, CEDU 2004-III, e Tourkiki Enosi Xanthis e altri c. Grecia, no. 26698/05, § 38, 27 marzo 2008). Essa riguarda in primo luogo le vittime dirette della presunta violazione, vale a dire le persone direttamente colpite dai fatti che si presume costituiscano l'interferenza (Norris c. Irlanda, 26 ottobre 1988, § 31, serie A n. 142; Open Door e Dublin Well Woman c. Irlanda, 29 ottobre 1992, § 43, serie A n. 246-A; Otto-Preminger-Institut c. Austria, 20 settembre 1994, §§ 39-41, serie A n. 295-A; Tanrıkulu e altri c. Turchia (dec.), n. 40150/98, 6 novembre 2001, e SARL du Parc d'Activités de Blotzheim c. Francia, n. 72377/01, § 20, 11 luglio 2006).

37. Inoltre, la Corte riconosce eccezionalmente lo status di vittima a certe persone che possono essere colpite dai fatti che si presume costituiscano un'ingerenza. It has thus accepted the concept of potential victim in the following cases: where the applicant was unable to show that the legislation he was complaining about had actually been applied to him, owing to the secret nature of the measures it authorised (Klass and Others v. Germany, 6 September 1978, § 34, Series A no. 28); where the applicant was obliged to change his or her conduct on pain of criminal prosecution (Dudgeon v. the United Kingdom, 22 October 1981, §§ 28 and 29); where the applicant was forced to change his or her behaviour on pain of criminal prosecution (Dudgeon v. the United Kingdom, 22 October 1981, §§ 28 and 29); where the applicant was forced to change his or her behaviour on pain of criminal prosecution (Dudgeon v. the United Kingdom, 22 October 1981, §§ 29 and 29); where the applicant was forced to change his or her behaviour on pain of criminal prosecution (Dudgeon v. the Regno Unito, 22 ottobre 1981, §§ 40-41, serie A n. 45; Norris, già citata, § 29, e Bowman c. Regno Unito, 19 febbraio 1998, § 29, Reports 1998-I); o quando il richiedente apparteneva ad una categoria di persone suscettibili di soffrire direttamente degli effetti della legislazione criticata (Marckx c. Belgio, 13 giugno 1979, § 27, serie A n. 31; Johnston e altri c. Irlanda, 18 dicembre 1986, § 42, serie A n. 112, e Burden c. Regno Unito [GC], n. 13378/05, § 35, CEDU 2008).

38. In ogni caso, che la vittima sia diretta, indiretta o potenziale, ci deve essere un legame tra il richiedente e il danno che ritiene di aver subito a causa della presunta violazione. In effetti, la Convenzione non contempla la possibilità di un'actio popularis al fine di interpretare i diritti in essa riconosciuti; né consente ai richiedenti di lamentarsi di una disposizione di diritto interno semplicemente perché sembra loro, senza averne sperimentato direttamente gli effetti, che essa violi la Convenzione (cfr. Norris, già citata, § 31, e Sejdić e Finci c. Bosnia ed Erzegovina [GC], nn. 27996/06 e 34836/06, § 28, CEDU 2009).

39. Per quanto riguarda le associazioni senza scopo di lucro, la Corte ritiene che esse stesse non possono pretendere di essere vittime di misure che violerebbero i diritti dei loro membri ai sensi della Convenzione (Association des amis de Saint-Raphaël et de Fréjus e altri c. Francia (dec.), no. 45053/98, 29 febbraio 2000, e Čonka e Ligue des droits de l'homme c. Belgio (dec.) n. 51564/99, 13 marzo 2001).

40 Nel caso di specie, la Corte osserva che prima della pandemia l'associazione ricorrente aveva organizzato numerose manifestazioni, in particolare in difesa delle libertà sindacali e democratiche, il che non è contestato dal governo. In seguito all'introduzione delle misure di lotta contro il coronavirus, era stato impedito di farlo, pena un'azione penale che poteva portare a pene detentive. Ha affermato di essere stata costretta ad abbandonare, in particolare, un evento previsto per il 1° maggio 2020 e di aver ritirato la sua domanda di autorizzazione.

41. Inoltre, nella misura in cui l'associazione ricorrente è stata così privata di risorse significative per il perseguimento del suo scopo statutario, esiste un legame sufficiente tra essa e il danno che ritiene di aver subito a causa dell'asserita violazione dell'articolo 11 della Convenzione.

42. Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che, poiché l'associazione ricorrente è stata obbligata ad adattare il suo comportamento o addirittura ad astenersi dall'organizzare manifestazioni pubbliche che avrebbero contribuito al raggiungimento del suo scopo statutario per evitare sanzioni penali, essa può affermare di essere vittima di una violazione della Convenzione.

Esaurimento dei rimedi interni

(a) Le osservazioni delle parti

Il governo

43. Il governo ha riconosciuto che gli atti legislativi federali non sono soggetti al controllo giurisdizionale in abstracto, vale a dire senza un atto di attuazione, ma ha considerato che potrebbero comunque essere soggetti al controllo giurisdizionale in via preliminare nel contesto di un ricorso contro un atto di attuazione.

44. Il governo ha basato l'eccezione di non conformità all'articolo 35 § 1 della Convenzione sulla presunta possibilità per l'associazione ricorrente di chiedere in qualsiasi momento l'autorizzazione ad organizzare una manifestazione pubblica in base alle deroghe previste dall'articolo 7 dell'ordinanza n. 2 Covid-19. Secondo il governo, le autorità avrebbero dovuto, se necessario, esaminare una tale richiesta alla luce del diritto applicabile, cioè il diritto costituzionale e internazionale.

45. Il governo ha sostenuto che, più precisamente, un rifiuto di concedere un'esenzione avrebbe potuto essere oggetto di un primo ricorso alla Camera amministrativa della Corte di giustizia del Cantone di Ginevra (articolo 6 comma 1 della LPA-GE), che, a loro dire, aveva effettivamente effettuato un tale esame in un caso simile (Camera amministrativa, sentenza del 18 agosto 2020 citata al precedente paragrafo 27). Aggiunge che, in una seconda fase, se fosse rimasta soccombente in prima istanza, l'associazione ricorrente avrebbe potuto ricorrere al Tribunale federale per una questione di diritto pubblico (art. 82 lett. a della LFSC, cfr. punto 17), adducendo tra l'altro una violazione del diritto federale e internazionale, compresa la Convenzione (art. 189 cpv. 1 lett. a e b della Costituzione; art. 95 cpv. Sottolinea che, analogamente, eventuali condanne penali avrebbero potuto, in ultima analisi, essere portate davanti al Tribunale federale per gli stessi motivi (art. 78 cpv. 1 e 95 lett. a) e b) della FSCA, al paragrafo 17 sopra). Ha spiegato che in tale procedimento la compatibilità di O.2 Covid-19 con la legge di grado superiore sarebbe stata oggetto di un esame preliminare.

46. Infine, il governo ha ricordato che tutte le autorità competenti sono tenute "a rispettare i diritti fondamentali e a contribuire alla loro realizzazione" ai sensi dell'articolo 35 comma 2 della Costituzione. Ha ritenuto che spettava loro, in caso di applicazione, risolvere ogni contraddizione tra i diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione e le garanzie della Convenzione, da un lato, e un'ordinanza del Consiglio federale, dall'altro, anche alla luce di questo obbligo. A suo avviso, ne consegue che una procedura relativa alla concessione di una deroga ai sensi dell'articolo 7 dell'O.2 Covid-19 non sarebbe stata priva di possibilità di successo. Secondo il governo, questa possibilità di controllo giurisdizionale distingue il caso in questione dalla situazione di S.A.S. c. Francia ([GC], n. 43835/11, § 61, CEDU 2014 (estratti)), in cui la conformità della legge in questione con i diritti fondamentali era già stata esaminata dalle più alte corti del paese, vale a dire il Consiglio costituzionale e la Cour de cassation.

47. Il governo ha ritenuto che, alla luce di quanto precede, le autorità nazionali, in particolare la Corte federale, non dovevano essere private della possibilità di essere le prime ad esaminare la controversia prima che un tribunale internazionale la ascoltasse.

L'associazione richiedente

48. L'associazione ricorrente non era d'accordo con il governo sul fatto che avrebbe potuto ottenere una decisione di rifiuto dell'autorizzazione in un caso concreto e poi impugnarla davanti alle autorità cantonali, che avrebbero poi dovuto esaminare la compatibilità dell'O.2 Covid-19 con il diritto di rango superiore come questione preliminare. A questo proposito, ritiene che la sua applicazione non riguarda il rifiuto di autorizzare una manifestazione particolare, ma piuttosto l'istituzione di un quadro giuridico rigoroso che, a suo avviso, ha vietato tutte le manifestazioni politiche e sindacali per due mesi e mezzo sotto la minaccia di una pena fino a tre anni di reclusione. Ha ritenuto che una tale misura non potesse essere direttamente contestata nel contesto di una decisione individuale.

49. Inoltre, l'associazione ricorrente ha sostenuto che, contrariamente a quanto suggerito dal governo, anche se un ricorso contro una decisione potrebbe portare il tribunale a esaminare la compatibilità dell'atto con il diritto superiore, questo non era garantito. Ha spiegato che, secondo il principio della jura novit curia, il giudice svizzero può basare la sua sentenza sui principi giuridici di sua scelta, senza essere obbligato a esaminare le questioni presentate dalle parti. Aggiunge che, nella misura in cui il giudice svizzero non è competente a pronunciarsi sulla compatibilità di una norma giuridica con la norma superiore, è escluso che proceda a un esame preliminare della compatibilità del diritto nazionale con il diritto superiore.

50. Infine, afferma che l'eventuale constatazione di un'infrazione basata sul rifiuto di autorizzare una manifestazione particolare non permetterebbe in alcun modo di riconoscere e riparare il danno causato da un divieto generale in vigore per due mesi e mezzo, mentre questo è l'oggetto del presente ricorso.

51. L'associazione ricorrente ritiene che, tenuto conto delle circostanze particolari del caso in questione, si dovrà constatare che non ha avuto modo di far esaminare l'asserita violazione dei suoi diritti, che a suo parere derivava dal divieto generale di manifestazione di due mesi e mezzo e dalle relative minacce di sanzioni. Ha concluso che, in altre parole, poiché nessun tribunale svizzero poteva essere adito, poteva avvalersi della possibilità eccezionale di portare la questione direttamente davanti alla Corte.

b) La valutazione della Corte

I principi applicabili

52. Le disposizioni dell'articolo 35 § 1 della Convenzione richiedono l'esaurimento dei soli rimedi pertinenti alle violazioni denunciate e disponibili e adeguati. Questi rimedi devono esistere con un sufficiente grado di certezza non solo in teoria ma anche in pratica, altrimenti mancano della necessaria efficacia e accessibilità; spetta allo Stato convenuto dimostrare che questi requisiti sono soddisfatti (vedi, tra l'altro, Vernillo c. Francia, 20 febbraio 1991, § 27, serie A n. 198, o Dalia c. Francia, 19 febbraio 1998, § 38, Reports of Judgments and Decisions 1998-I). Inoltre, secondo i "principi generalmente riconosciuti del diritto internazionale", alcune circostanze particolari possono sollevare il richiedente dall'obbligo di esaurire i rimedi interni a sua disposizione (si veda, ad esempio, Ringeisen c. Austria, 16 luglio 1971, §§ 89 e 92, serie A n. 13).

53. L'articolo 35 § 1 della Convenzione prevede una divisione dell'onere della prova. Spetta al governo che invoca il non esaurimento dei mezzi di ricorso dimostrare alla Corte che il ricorso era efficace e disponibile sia in teoria che in pratica all'epoca dei fatti, vale a dire che era accessibile, che era in grado di offrire al ricorrente una riparazione e che aveva una ragionevole prospettiva di successo. Tuttavia, una volta che ciò è stato dimostrato, spetta al richiedente dimostrare che il rimedio a cui il governo ha fatto riferimento è stato effettivamente utilizzato o non è stato, per qualsiasi motivo, né adeguato né efficace alla luce dei fatti del caso, o che vi erano circostanze particolari che lo hanno esentato da questo obbligo (Akdivar e altri c. Turchia, 16 settembre 1996, § 68, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV).

54. La Corte sottolinea che deve applicare questa regola tenendo conto del contesto del caso. Essa ha così riconosciuto che l'articolo 35 § 1 della Convenzione deve essere applicato con una certa flessibilità e senza eccessivo formalismo (Cardot c. Francia, 19 marzo 1991, § 34, serie A n. 200). Ha inoltre accettato che la regola dell'esaurimento dei mezzi di ricorso interni non può essere applicata automaticamente e non è assoluta; nel verificare il rispetto di essa, si deve tener conto delle circostanze del caso (vedi Ringeisen, citata, §§ 89 e 92). Ciò significa, in particolare, che la Corte deve realisticamente prendere in considerazione non solo i rimedi disponibili in teoria nel sistema giuridico della parte contraente interessata, ma anche il contesto giuridico e politico in cui sono disponibili e le circostanze personali dei richiedenti (vedi Akdivar e altri, citato, § 69).

Applicazione dei principi di cui sopra

55. Per quanto riguarda il caso in questione, il governo, basandosi sul diritto e sulla prassi interna pertinente di cui sopra, ha ritenuto che nulla avrebbe impedito all'associazione ricorrente di chiedere l'autorizzazione a tenere una manifestazione pubblica in base alle deroghe previste dall'articolo 7 dell'ordinanza n. 2 Covid-19 in combinato disposto con gli articoli da 3 a 5 della LMDPu-GE (cfr. paragrafo 23 di cui sopra). Egli sostiene che un eventuale rifiuto da parte delle autorità cantonali avrebbe potuto essere impugnato presso la Corte di giustizia del Cantone di Ginevra in base alle disposizioni pertinenti della LPA-GE (cfr. paragrafo 24 sopra), e poi presso il Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico (articolo 82 della legge sul Tribunale costituzionale federale, cfr. paragrafo 17 sopra), chiedendo una pronuncia pregiudiziale, in particolare sulla constatazione di una violazione del diritto internazionale, compresa la Convenzione.

56. In primo luogo, per quanto riguarda la possibilità di chiedere una deroga, alcune deroghe, in particolare per le manifestazioni organizzate per l'esercizio dei diritti politici o educativi, potrebbero effettivamente essere concesse dall'autorità cantonale ai sensi dell'articolo 7 a) dell'O.2 Covid-19 nella sua versione del 13 marzo 2020. Tuttavia, una volta che lo stato di "situazione straordinaria" ai sensi dell'articolo 7 della legge sulle epidemie è stato dichiarato dal Consiglio federale il 16 marzo 2020 (vedi paragrafo 18 sopra), tutte le manifestazioni pubbliche e private sono state vietate. Nella versione dell'ordinanza in vigore dal 17 marzo 2020, il riferimento a un'autorizzazione eccezionale per l'esercizio dei diritti politici era stato soppresso (cfr. paragrafo 20). La Corte osserva quindi che la possibilità di deroga per l'esercizio dei diritti politici era prevista solo nella versione del 13 marzo 2020 dell'O.2 Covid-19, che è rimasta in vigore solo fino al 16 marzo 2020, cioè per un periodo molto breve. Inoltre, il governo non ha fornito alcun esempio di un caso del cantone di Ginevra in cui le autorità competenti abbiano concesso una richiesta di esenzione per tenere una manifestazione pubblica durante il periodo in questione. Non ha quindi dimostrato che questa possibilità esisteva effettivamente nella pratica.

57. La Corte si sofferma poi sulla possibilità, invocata dal governo, di impugnare davanti ai tribunali svizzeri l'eventuale rifiuto di una domanda di autorizzazione per un'assemblea pacifica. Nella misura in cui il governo fa riferimento alla causa 2D_32/2020 (sentenza del 24 marzo 2021, paragrafo 26 di cui sopra), in cui il Tribunale federale ha ritenuto che la disposizione impugnata dell'ordinanza Covid nel settore culturale fosse contraria all'articolo 29a della Cost. in quanto escludeva tutti i ricorsi contro le decisioni prese in esecuzione dell'ordinanza ed era quindi incostituzionale e inapplicabile), la Corte ricorda che questa sentenza è stata pronunciata solo il 24 marzo 2021, vale a dire circa un anno dopo il tempo considerato nel presente ricorso, che si riferisce alle settimane successive all'adozione dell'O.2 Covid-19 il 13 marzo 2020. Soprattutto, quel caso riguardava il diritto di accesso alla giustizia nel caso di servizi nel campo della cultura, vale a dire un diritto e un campo ben distinti da quelli in questione nel presente caso, che riguarda l'esercizio della libertà di riunione ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione. La sentenza della Corte federale è quindi irrilevante per la questione se il ricorrente potesse, nelle circostanze del caso, fare affidamento su un ricorso effettivo per denunciare una violazione dell'articolo 11 della Convenzione.

58. Per quanto riguarda più specificamente la libertà di riunione, la Corte federale, in una sentenza del 12 agosto 2021 (1C_524/2020, vedi paragrafo 27), ha dichiarato inammissibile un ricorso per mancanza di interesse attuale in quanto la domanda di permesso di manifestare riguardava una data che era già scaduta al momento della pronuncia della sentenza impugnata e le restrizioni precedentemente in vigore erano state revocate e molto probabilmente non si sarebbero ripetute allo stesso modo in futuro. Il Tribunale federale non si è quindi pronunciato sul merito del ricorso e non ha effettuato un controllo preliminare della costituzionalità dell'ordinanza federale. La Corte ha notato che in questo caso anche la prima istanza aveva emesso la sua sentenza dopo la data della riunione per la quale era stata richiesta l'autorizzazione. Un tale ritardo non è compatibile con il principio derivato dalla consolidata giurisprudenza della Corte secondo cui un ricorso effettivo richiede che il riesame di un rifiuto di autorizzazione avvenga prima della data effettiva della riunione o dell'assemblea prevista (cfr. Lashmankin e altri c. Russia, nn. 57818/09 e altri 14, § 345, 7 febbraio 2017, e Baczkowski e altri c. Polonia, n. 1543/06, §§ 81-83, 3 maggio 2007). Questo esempio dimostra che è improbabile che i tribunali svizzeri, nel contesto molto specifico del caso in questione, avrebbero effettuato un controllo preliminare della relativa ordinanza del Consiglio federale in modo tempestivo, anche se in circostanze normali i tribunali svizzeri, in particolare il Tribunale federale, si impegnerebbero in un tale controllo.

59. Alla luce di quanto precede e tenuto conto del contesto sanitario e politico generale, la Corte non è convinta che l'associazione ricorrente disponesse, all'epoca dei fatti, di un ricorso effettivo e pratico per denunciare una violazione della sua libertà di riunione ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione. In effetti, è chiaro dalla pratica interna pertinente, in particolare dalla sentenza della Corte federale del 12 agosto 2021 (vedi paragrafo 27 sopra), che sebbene le ordinanze federali siano generalmente soggette a un controllo preliminare di costituzionalità da parte della Corte federale, anche in assenza di un interesse presente, la Corte suprema svizzera, nelle circostanze molto specifiche del contenimento generalizzato dichiarato dal Consiglio federale nella lotta contro il coronavirus, si è astenuta dall'esaminare il merito dei ricorsi presentati in materia di libertà di riunione e non ha verificato la compatibilità di O. 2 Covid-19 con la Costituzione.

60. Di conseguenza, la Corte respinge l'eccezione del governo di non aver esaurito le vie di ricorso interne.

Conclusioni sull'ammissibilità

61. Ritenendo che il ricorso non fosse manifestamente infondato o inammissibile per qualsiasi altro motivo ai sensi dell'articolo 35 della Convenzione, la Corte lo ha dichiarato ammissibile.

I meriti
Le osservazioni delle parti

(a) L'associazione richiedente

62. L'associazione ricorrente sosteneva che il divieto generale di manifestazioni si basava su una semplice ordinanza governativa che non era stata approvata dal Parlamento, il che sollevava un serio problema di qualità della base giuridica, tenuto conto della durata delle misure e dell'intensità dell'ingerenza che, a suo parere, comportavano. Inoltre, l'associazione ricorrente riteneva che le misure che potevano essere adottate dal Consiglio federale ai sensi dell'articolo 6 capoverso 2 della LEP non fossero sufficientemente definite dalla legge.

63. L'associazione ricorrente aggiungeva che il governo aveva approfittato di quello che definiva un potere illimitato per adottare misure che, a suo avviso, equivalevano a una deroga a un diritto fondamentale garantito dalla Convenzione, senza rispettare in alcun modo le condizioni previste dall'articolo 15. Ha ritenuto che, tenuto conto dell'intensità della restrizione dei diritti garantiti, O.2 Covid-19 non costituisse una base giuridica sufficiente per giustificare l'ingerenza nell'esercizio dei diritti sanciti dall'articolo 11.

64. L'associazione ricorrente non ha contestato l'esistenza di obiettivi legittimi per la presunta interferenza con l'esercizio del diritto alla libertà di riunione pacifica. Per quanto riguarda la necessità delle misure in questione in una società democratica, ha sostenuto che tutte le manifestazioni sono vietate, che una deroga eccezionale non è applicabile alle manifestazioni relative all'esercizio dei diritti politici e che, per questo motivo, nessuna manifestazione è stata autorizzata nel periodo in questione.

65. Nella misura in cui il governo ha fatto riferimento a un "breve periodo" durante il quale le restrizioni erano applicabili, l'associazione ricorrente ha osservato che il periodo in questione era dal 17 marzo al 30 maggio 2020. Ha ritenuto che, vista la gravità delle misure, questo periodo dovesse essere considerato particolarmente lungo.

66. Inoltre, l'associazione ricorrente ha sostenuto che la semplice partecipazione ad una manifestazione durante il periodo in questione era punibile con tre anni di reclusione ai sensi dell'articolo 10(d) dell'O.2 Covid-19. Ha considerato che, vista la severità della pena, così come l'effetto deterrente che implicava, l'interferenza era estremamente grave.

67. L'associazione ricorrente ha anche sostenuto che, mentre il governo ha giustificato le restrizioni sulla base della situazione epidemiologica, ha sempre rifiutato di imporre il confinamento generalizzato. Infatti, secondo il ricorrente, il governo aveva sempre permesso l'accesso ai luoghi di lavoro, come le fabbriche o gli uffici, anche quando erano presenti centinaia di persone. La ricorrente ha sostenuto che la continuazione di tali attività era possibile alla sola condizione che i datori di lavoro adottassero misure organizzative e tecniche per garantire il rispetto delle raccomandazioni sull'igiene e la distanza sociale. Ha aggiunto che, in altre parole, mentre era quindi permesso riunire trenta persone in un grande centro commerciale, in un cantiere o in una fabbrica, riunire quelle stesse persone - pur garantendo il rispetto delle misure di sbarramento - su un picchetto o in una manifestazione era punibile con una pena di tre anni di prigione.

68. L'associazione ricorrente ha anche ritenuto pertinente ricordare che altri Stati membri del Consiglio d'Europa, di fronte ad una situazione epidemiologica simile, non avevano vietato tutte le manifestazioni politiche e sindacali, ma si erano limitati a limitare tale diritto subordinandone l'esercizio al rispetto di misure precauzionali (distanze, maschere, disinfezione) al fine di limitare i rischi sanitari. Riferisce inoltre che alcuni Stati, consapevoli dell'incompatibilità di un divieto generale delle manifestazioni con l'articolo 11 della Convenzione, hanno scelto di derogare formalmente alla Convenzione informando il Segretario generale del Consiglio d'Europa sulla base dell'articolo 15 della Convenzione.

69. Di conseguenza, l'associazione ricorrente ha concluso che un divieto generale era una misura manifestamente eccessiva e non necessaria in una società democratica. Ha quindi ritenuto che ci fosse stata una violazione dell'articolo 11.

(b) Il governo

70. Il governo ha sostenuto che il divieto di manifestazioni pubbliche era previsto dalla sezione 6 e seguenti dell'O.2 Covid-19. Ha inoltre sostenuto che queste disposizioni perseguono in particolare due obiettivi ai sensi dell'articolo 11 § 2, vale a dire la protezione della salute e la protezione dei diritti e delle libertà altrui.

71. Per quanto riguarda la loro necessità in una società democratica, il governo ha accettato che il divieto di tutte le manifestazioni pubbliche costituisse una grave interferenza con il diritto alla libertà di riunione. Ha osservato che non è quindi sorprendente che il Consiglio federale non abbia immediatamente fatto ricorso a una misura così drastica, ma che abbia preso le sue decisioni alla luce degli sviluppi della situazione epidemiologica e abbia inasprito le misure adottate non appena la diffusione del virus si è accelerata. A questo proposito, ha aggiunto che è solo dal 17 marzo 2020 che l'articolo 6 dell'O.2 Covid-19 ha vietato tutte le manifestazioni pubbliche.

72. Il governo ha anche sottolineato che l'articolo 7 dell'O.2 Covid-19 aveva previsto fin dall'inizio la possibilità di concedere deroghe. Ha dichiarato che, inoltre, la validità del divieto era stata limitata nel tempo e che le proroghe erano state decise solo per brevi periodi e alla luce degli sviluppi della situazione epidemiologica. Ha aggiunto che i vari divieti sono stati allentati e revocati per gradi man mano che la situazione migliorava.

73. Per quanto riguarda la possibilità di imporre sanzioni penali a tutti coloro che non hanno rispettato il divieto di cui all'articolo 6 dell'O.2 Covid-19, il governo ha ritenuto che la gravità della minaccia alla salute pubblica rappresentata dal coronavirus fosse tale che, come misura eccezionale, era indispensabile che le misure epidemiologiche fossero accompagnate da sanzioni per scoraggiare le infrazioni. Il governo ha quindi concluso che non avevano superato il loro margine di discrezionalità nell'esercizio del loro potere di penalizzare coloro che hanno partecipato a un evento che non soddisfa il requisito di autorizzazione.

74. Alla luce di quanto precede, il governo ha concluso che il reclamo ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione era manifestamente infondato.

La valutazione della Corte

(a) Interferenza con l'esercizio dei diritti protetti dall'articolo 11 della Convenzione

75. Non è contestato dalle parti che il divieto di riunioni pubbliche nel contesto delle misure adottate dal governo per combattere il coronavirus costituiva un'interferenza con il diritto del ricorrente alla libertà di riunione garantita dall'articolo 11 § 1 della Convenzione.

(b) Giustificazione dell'interferenza

76. L'interferenza con l'esercizio del diritto alla libertà di riunione può essere giustificata solo se i requisiti dell'articolo 11 § 2 sono soddisfatti. Resta dunque da vedere se l'ingerenza era "prescritta dalla legge", ispirata da uno o più scopi legittimi ai sensi di quel paragrafo e "necessaria in una società democratica" per raggiungerli. La Corte è quindi chiamata a verificare se queste condizioni erano soddisfatte nel caso in questione.

Base legale e scopo legittimo

77. Nella fattispecie, non è contestato che l'interferenza si basava sull'articolo 6 e seguenti dell'O.2 Covid-19. Nella misura in cui l'associazione ricorrente ha fatto valere alcuni argomenti relativi alla qualità della base giuridica, in particolare il fatto che il divieto generale di manifestazioni si basava su una semplice ordinanza governativa non approvata dal Parlamento, e ha addotto una mancanza di precisione riguardo alle misure previste, la Corte ricorda la sua giurisprudenza secondo la quale le parole "prescritto dalla legge" negli articoli da 8 a 11 della Convenzione richiedono non solo che la misura denunciata abbia un fondamento nel diritto interno, ma fanno anche riferimento alla qualità della legge in questione: Così, la legge deve essere accessibile all'individuo e prevedibile per quanto riguarda i suoi effetti (vedi, tra le altre autorità, Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], n. 37553/05, § 108, CEDU 2015, con altri casi citati).

78. La Corte ricorda inoltre che, per soddisfare le esigenze della qualità del diritto, il diritto interno deve offrire una certa protezione contro le violazioni arbitrarie da parte dei poteri pubblici dei diritti garantiti dalla Convenzione e che, quando si tratta di questioni che riguardano i diritti fondamentali, la legge sarebbe contraria allo stato di diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica sanciti dalla Convenzione, se non ci fosse un limite alla discrezionalità concessa al potere esecutivo (vedere, tra le altre autorità, Hassan e Tchach contro Bulgaria [GC], n. 30985/96, § 84, CEDU 2000-XI, Maestri c. Italia [GC], n. 39748/98, § 30, CEDU 2004-I, e Lashmankin e altri, citata, § 411). Di conseguenza, deve definire con sufficiente chiarezza la portata e le modalità di esercizio di tale potere (ibidem).

79. Stando così le cose, nella misura in cui considererà le restrizioni in questione come eccessive in ogni caso alla luce del test di necessità in una società democratica (si vedano i paragrafi 84-89 qui di seguito), la Corte non si considererà obbligata a rispondere alla domanda se la qualità della legge nel caso di specie abbia soddisfatto i requisiti dell'articolo 11 § 2 della Convenzione.

80. Per quanto riguarda le finalità legittime ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione, il governo ha sostenuto che le misure in questione hanno perseguito in particolare due obiettivi ai sensi dell'articolo 11 § 2, vale a dire la protezione della salute e la protezione dei diritti e delle libertà altrui. La ricorrente non mette in dubbio questi obiettivi e la Corte è pronta ad accettarli.

Necessità in una società democratica

(α) I principi applicabili

81. I principi che dovrebbero guidare la Corte nel valutare se le misure in questione erano necessarie in una società democratica sono stati enumerati in Kudrevičius e altri, citato sopra (riferimenti omessi):

" 142. La libertà di riunione pacifica, uno dei fondamenti di una società democratica, è soggetta a una serie di eccezioni che devono essere interpretate in modo restrittivo e la necessità di limitarla deve essere stabilita in modo convincente. Nel considerare se le restrizioni ai diritti e alle libertà garantite dalla Convenzione possano essere considerate "necessarie in una società democratica", gli Stati contraenti godono di un certo margine di valutazione, ma non è illimitato (...). Inoltre, spetta alla Corte pronunciarsi definitivamente sulla compatibilità della restrizione con la Convenzione e lo fa valutando le circostanze del caso ....

143. Nell'esercizio della sua funzione di supervisione, il compito della Corte non è quello di sostituirsi ai tribunali nazionali competenti, ma di controllare le loro decisioni dal punto di vista dell'articolo 11. Non ne consegue che la Corte debba limitarsi ad esaminare se lo Stato convenuto abbia esercitato tale potere in buona fede, con diligenza e in modo ragionevole: essa deve esaminare l'ingerenza in questione alla luce del caso nel suo insieme per determinare, dopo aver stabilito che essa perseguiva uno "scopo legittimo", se rispondeva a un "bisogno sociale pressante" e, in particolare, se era proporzionata allo scopo perseguito e se i motivi addotti dalle autorità nazionali per giustificarla appaiono "pertinenti e sufficienti" (. ..). Così facendo, la Corte deve accertarsi che le autorità nazionali abbiano applicato norme conformi ai principi sanciti dall'articolo 11 e, inoltre, basate su una valutazione accettabile dei fatti pertinenti (...).

144. La proporzionalità richiede un bilanciamento delle esigenze dei fini elencati nel paragrafo 2 dell'articolo 11 contro quelle della libera espressione con la parola, il gesto o anche il silenzio delle opinioni delle persone riunite in strada o in altri luoghi pubblici ...

(...)

146. Anche la natura e la severità delle pene imposte sono fattori da prendere in considerazione per valutare la proporzionalità dell'interferenza rispetto allo scopo perseguito (...). Quando le sanzioni imposte sono di natura penale, richiedono una giustificazione speciale (...). Una manifestazione pacifica non deve, in linea di principio, essere oggetto di una minaccia di sanzione penale (...), compresa la privazione della libertà (...). Così, la Corte deve esaminare con particolare attenzione i casi in cui le sanzioni imposte dalle autorità nazionali per comportamenti non violenti comportano la reclusione (...)".

82. La Corte aggiunge inoltre che lo Stato può, nel rispetto delle disposizioni della Convenzione, adottare misure generali che si applicano a situazioni predefinite a prescindere dalle circostanze di ogni singolo caso, anche se tali misure possono comportare difficoltà in casi particolari (si veda Animal Defenders International c. Regno Unito [GC], no. 48876/08, § 106, CEDU 2013 (estratti), o Ždanoka c. Lettonia [GC], no. 58278/00, §§ 112-115, CEDU 2006-IV).

83. Infine, la Corte ritiene anche che l'esame della proporzionalità delle misure deve tener conto dell'effetto deterrente che esse possono produrre, e in particolare del fatto che il divieto preventivo di una riunione è suscettibile di dissuadere i potenziali partecipanti dal prendervi parte (si veda, in tal senso, Partito popolare democratico cristiano c. Moldavia, n. 28793/02, § 77, CEDU 2006-II).

β) Applicazione dei principi di cui sopra

84. Nella fattispecie, dai principi summenzionati risulta che la Svizzera godeva di un certo margine di apprezzamento nel determinare le restrizioni ai diritti e alle libertà garantite dalla Convenzione, ma che questo non era illimitato. Spetta inoltre alla Corte, nell'ambito del suo controllo e alla luce delle circostanze concrete del caso, prendere una decisione definitiva sulla compatibilità della restrizione con la Convenzione. A questo proposito, riconosce che la minaccia alla salute pubblica del coronavirus era molto grave, che la conoscenza delle caratteristiche e della pericolosità del virus era molto limitata nella fase iniziale della pandemia e, pertanto, che gli Stati hanno dovuto reagire rapidamente durante il periodo considerato nel presente caso. Né la Corte ignora che la Convenzione deve essere letta nel suo insieme e interpretata tenendo conto dell'armonia e della coerenza interna delle sue diverse disposizioni (Mihalache c. Romania [GC], n. 54012/10, § 92, 8 luglio 2019, e Stec e altri c. Regno Unito (dec.) [GC], nn. 65731/01 e 65900/01, §§ 47-48, CEDU 2005-X). Ne consegue, per quanto riguarda il presente caso, che la Corte tiene conto degli interessi concorrenti in gioco nel contesto molto complesso della pandemia, e in particolare dell'obbligo positivo imposto agli Stati parte della Convenzione di proteggere la vita e la salute delle persone nella loro giurisdizione in virtù, tra l'altro, degli articoli 2 e 8 della Convenzione (cfr. Vavřička e altri c. Repubblica Ceca [GC], nn. 47621/13 e 5 altri, § 282, 8 aprile 2021).

85. La Corte considera fin dall'inizio che un divieto generale di certi comportamenti è una misura drastica che richiede una solida giustificazione e un controllo particolarmente serio da parte dei giudici autorizzati a soppesare gli interessi in gioco (si veda, ad esempio, Lacatus c. Svizzera, no. 14065/15, § 101, 19 gennaio 2021, Hirst c. Regno Unito (n. 2) [GC], no. 74025/01, § 82, CEDU 2005-IX, e Schlumpf c. Svizzera, no. 29002/06, § 115, 8 gennaio 2009). Ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, dell'O.2 Covid-19 (versione del 13 marzo 2020), erano vietate le manifestazioni pubbliche o private a cui partecipavano 100 o più persone contemporaneamente (vedi paragrafo 19 sopra). Come spiegato in occasione dell'esame dell'esaurimento delle vie di ricorso interne (cfr. paragrafo 56), le autorità cantonali hanno potuto concedere alcune deroghe eccezionali per alcuni giorni ai sensi dell'articolo 7, lettera a), dell'ordinanza, in particolare per manifestazioni organizzate per l'esercizio dei diritti politici o educativi. Tuttavia, dopo che il Consiglio federale ha dichiarato una "situazione straordinaria" ai sensi dell'articolo 7 della legge sulle epidemie il 16 marzo 2020, tutte le manifestazioni pubbliche e private sono state vietate. Nella versione dell'ordinanza in vigore dal 17 marzo 2020, il riferimento a un'autorizzazione eccezionale per l'esercizio dei diritti politici è stato soppresso (cfr. paragrafo 20). Il 20 marzo 2020, il Consiglio federale ha ulteriormente inasprito queste misure vietando i raduni di più di cinque persone in spazi pubblici, senza alcuna deroga. Solo il 30 maggio 2020 sono stati di nuovo permessi i raduni fino a 30 persone. Poi, a partire dal 6 giugno 2020, le manifestazioni private e pubbliche fino a 300 persone erano di nuovo permesse (paragrafo 14 sopra).

86. Ne consegue che, tra il 17 marzo e il 30 maggio 2020, tutti gli eventi con i quali l'associazione ricorrente avrebbe potuto perseguire le sue attività in virtù del suo scopo statutario erano soggetti a un divieto generale. Secondo la giurisprudenza citata, una tale misura generale richiedeva una solida giustificazione e un controllo particolarmente serio da parte dei giudici, autorizzati a soppesare gli interessi in gioco. Tuttavia, anche supponendo che ci fosse una valida giustificazione, vale a dire la lotta efficace contro la pandemia globale del coronavirus, risulta dalle conclusioni tratte nell'esame dell'esaurimento dei rimedi interni (cfr. paragrafi 57-59 sopra) che un tale esame non è stato effettuato dai tribunali interni, e in particolare non dalla Corte federale. Ne consegue che il bilanciamento degli interessi concorrenti in gioco, come richiesto dalla Corte nell'esame della proporzionalità di una misura così drastica, non poteva essere effettuato (cfr. Kudrevičius e altri, citata, § 144, con ulteriori riferimenti). Ciò è tanto più preoccupante ai sensi della Convenzione se si considera che il divieto generale è stato mantenuto per un periodo di tempo considerevole.

87. Inoltre, la Corte ricorda che la ricorrente sostiene che l'accesso ai luoghi di lavoro, come le fabbriche o gli uffici, era sempre consentito, anche quando questi luoghi ospitavano centinaia di persone. A questo proposito, la Corte considera che il governo non ha risposto alla domanda del ricorrente sul perché la continuazione di tali attività era possibile a condizione che i datori di lavoro adottassero misure organizzative e tecniche per garantire il rispetto delle raccomandazioni in materia di igiene e di allontanamento sociale, mentre l'organizzazione di una manifestazione nello spazio pubblico, cioè all'aria aperta, non lo era, anche se le istruzioni sanitarie necessarie sono state osservate. La Corte osserva a questo proposito che, affinché una misura possa essere considerata proporzionata e necessaria in una società democratica, deve essere esclusa l'esistenza di una misura che violi meno gravemente il diritto fondamentale in questione e che raggiunga lo stesso scopo (si veda, in tal senso, Glor c. Svizzera, n. 13444/04, § 94 CEDU 2009, Association Rhino e altri c. Svizzera, n. 48848/07, § 65, 11 ottobre 2011, e Croatian Golf Federation c. Croazia, n. 66994/14, § 98, 17 dicembre 2020).

88. Inoltre, la Corte ricorda che la qualità dell'esame parlamentare e giudiziario della necessità della misura a livello nazionale è di particolare importanza nel determinare la proporzionalità di una misura generale, anche in relazione all'applicazione del pertinente margine di apprezzamento (si veda Animal Defenders International, sopra citata, § 108, con ulteriori riferimenti). Data l'urgenza di dare una risposta adeguata alla minaccia senza precedenti del coronavirus nelle sue fasi iniziali, non ci si può necessariamente aspettare a livello nazionale dibattiti molto ampi, in particolare coinvolgendo il Parlamento, al fine di adottare le misure urgenti ritenute necessarie nella lotta contro questo flagello globale. In tali circostanze, tuttavia, un controllo giudiziario indipendente ed efficace dell'azione esecutiva è ancora più imperativo.

89. Per quanto riguarda la sanzione da infliggere per le violazioni del divieto di manifestazione di cui all'O.2 Covid-19, la Corte ribadisce che, quando le sanzioni imposte sono di natura penale, esse richiedono una giustificazione speciale e che una manifestazione pacifica non dovrebbe, in linea di principio, essere oggetto di una minaccia di sanzione penale (si veda Kudrevičius e altri, citata, § 146).

Nella fattispecie, il 17 marzo 2020, l'articolo 10d è stato inserito nell'O.2 Covid-19. Questo articolo, che è stato successivamente mantenuto, prevedeva una pena detentiva fino a tre anni o una pena pecuniaria (a meno che non fosse stato commesso un reato più grave ai sensi del codice penale), per chiunque si opponesse intenzionalmente al divieto di manifestare ai sensi dell'articolo 6. La Corte ritiene che si tratti di pene molto severe che possono avere un effetto deterrente sui potenziali partecipanti o sui gruppi che desiderano organizzare tali manifestazioni.

90. Infine, la Corte ritiene importante ricordare che la Svizzera, di fronte alla crisi sanitaria mondiale, non ha fatto ricorso all'articolo 15 della Convenzione, che permette a uno Stato parte di adottare alcune misure in deroga ai suoi obblighi ai sensi della Convenzione in tempo di guerra o di altra emergenza pubblica che minaccia la vita della nazione. Era quindi tenuta a rispettare la Convenzione ai sensi dell'articolo 1 e, nella fattispecie, a conformarsi pienamente ai requisiti dell'articolo 11, tenendo conto del margine di apprezzamento che le deve essere accordato.

91. La Corte, pur essendo pienamente consapevole della minaccia rappresentata dal coronavirus per la società e la salute pubblica, conclude tuttavia, alla luce dell'importanza della libertà di riunione pacifica in una società democratica, e in particolare dei temi e dei valori che l'associazione ricorrente difende in virtù dei suoi statuti il carattere generale e la durata notevolmente lunga del divieto di manifestazioni pubbliche che rientrano nell'ambito delle attività dell'associazione ricorrente, nonché la natura e la severità delle sanzioni previste, che l'ingerenza nell'esercizio dei diritti tutelati dall'articolo 11 non era proporzionata agli scopi perseguiti. Rileva inoltre che i tribunali nazionali non hanno effettuato un esame effettivo delle misure in questione durante il periodo in questione. Lo Stato convenuto aveva dunque superato il margine di apprezzamento di cui godeva nel caso in questione. Di conseguenza, l'interferenza non era necessaria in una società democratica ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione.

92. C'è stata quindi una violazione dell'articolo 11 della Convenzione.

SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

93. Ai sensi dell'articolo 41 della Convenzione:

"Se la Corte constata che c'è stata una violazione della Convenzione o dei suoi protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente permette solo una riparazione imperfetta delle conseguenze di tale violazione, la Corte, se necessario, darà una giusta soddisfazione alla parte lesa."

Danno

94. L'associazione ricorrente ha chiesto 10.000 euro (euro) per il danno che riteneva di aver subito a causa della presunta violazione dell'articolo 11 della Convenzione. Questo importo compenserebbe, a suo avviso, molto parzialmente le difficoltà che ha incontrato a causa di quelle che considerava misure drastiche prese dal governo durante il periodo in questione.

95. Il governo ha considerato che l'associazione ricorrente non aveva specificato il danno materiale che le misure in questione le avevano causato. Per quanto riguarda i danni non pecuniari, ha sostenuto che la constatazione di una violazione dell'articolo 11 costituirebbe di per sé un'equa soddisfazione sufficiente.

96. La Corte ritiene che, anche se l'associazione ricorrente rivendicasse un danno materiale, questo non è in ogni caso sufficientemente provato e che nessun importo è quindi dovuto a questo titolo. La Corte ritiene inoltre che la constatazione di una violazione dell'articolo 11 costituisca di per sé una soddisfazione sufficiente per qualsiasi danno morale che possa essere stato subito dal ricorrente.

Costi e spese

97. L'associazione ricorrente ha anche chiesto 3.000 euro per i costi e le spese che ha dichiarato di aver sostenuto nel procedimento dinanzi alla Corte.

98. Il governo non si è opposto.

99. Secondo la giurisprudenza della Corte, un richiedente può ottenere il rimborso dei suoi costi e delle sue spese solo nella misura in cui la loro realtà, necessità e ragionevolezza siano stabilite. Nella fattispecie, tenuto conto dei documenti in suo possesso e dei criteri summenzionati, la Corte ritiene ragionevole assegnare al ricorrente la somma di 3.000 euro, comprese tutte le spese, per il procedimento dinanzi ad essa, più l'importo eventualmente dovuto su tale somma a titolo di imposta.

Interesse di default

100. La Corte ritiene opportuno basare il tasso degli interessi di mora sul tasso d'interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea più tre punti percentuali.

PER QUESTE RAGIONI, LA CORTE,

Dichiara la domanda ammissibile a maggioranza;
Sostiene con quattro voti contro tre che c'è stata una violazione dell'articolo 11 della Convenzione;
Delibera, per quattro voti a tre

(a) che la constatazione di una violazione dell'articolo 11 costituisce di per sé una soddisfazione sufficiente per qualsiasi danno non pecuniario che possa essere stato subito dall'associazione ricorrente

(b) che lo Stato convenuto paghi all'associazione ricorrente, entro tre mesi dalla data in cui la sentenza diventa definitiva ai sensi dell'articolo 44 § 2 della Convenzione, 3.000 euro (tremila euro), più l'importo eventualmente dovuto su tale somma dall'associazione ricorrente a titolo di imposta, per costi e spese, da convertire in franchi svizzeri (CHF) al tasso applicabile alla data del regolamento;

(c) che dalla scadenza del suddetto periodo fino al pagamento, su tale importo sarà applicato un interesse semplice ad un tasso pari alle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante tale periodo, più tre punti percentuali.

Fatto in francese e comunicato per iscritto il 15 marzo 2022, ai sensi dell'articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Milan Blaško Georges Ravarani
Presidente del cancelliere

 I seguenti pareri separati sono allegati alla presente sentenza ai sensi dell'articolo 45 § 2 della Convenzione e dell'articolo 74 § 2 del Regolamento della Corte

- opinione concorrente del giudice Krenc, con la quale il giudice Pavli concorda;

- opinione dissenziente congiunta dei giudici Ravarani, Seibert-Fohr e Roosma.

G.R.
M.B.

OPINIONE CONCORRENTE DEL GIUDICE KRENC
CON CUI IL GIUDICE PAVLI CONCORDA

1. Ho approvato le conclusioni della sentenza e la sostanza delle ragioni che la sostengono. Vorrei fare alcuni punti che considero essenziali e che mi hanno portato a concludere che l'articolo 11 della Convenzione è stato violato in questo caso.

I. Una misura di portata senza precedenti

2. Il presente caso riguarda un divieto di portata senza precedenti. Proibendo tutte le manifestazioni pubbliche e private per due mesi e mezzo, la misura in questione è eccezionale sia per la sua severità che per la sua durata. Certo, il divieto faceva parte di un contesto altrettanto eccezionale che la Corte non può ignorare o minimizzare. Né la Corte può sottovalutare le difficoltà che le autorità nazionali devono affrontare quando si tratta, come in questo caso, di una pandemia. Inoltre, la Svizzera non è l'unico Stato parte ad aver adottato forti restrizioni all'epoca dei fatti.

II. L'approccio olistico della Convenzione come punto di partenza

3. A questo proposito, la sentenza ricorda giustamente che "la Convenzione deve essere letta nel suo insieme" (paragrafo 84 della sentenza). Questo è il mio punto di partenza, poiché le questioni che possono essere sollevate dalle misure adottate in un contesto pandemico non possono essere considerate isolatamente, a rischio di diventare incoerenti.

4. In primo luogo, gli articoli 2 e 8 della Convenzione "impongono un obbligo positivo agli Stati contraenti di adottare le misure necessarie per proteggere la vita e la salute delle persone all'interno della loro giurisdizione" (Vavřička e altri c. Repubblica Ceca [GC], nn. 47621/13 e altri 5, § 282, 8 aprile 2021). Proteggere la vita e la salute degli individui non è quindi un'opzione per gli Stati; è un obbligo dettato loro dalla Convenzione. Penso che sia importante ricordare questo.

5. In secondo luogo, con riserva di una deroga notificata sulla base dell'articolo 15 della Convenzione, questi stessi Stati possono, per adempiere a tale obbligo, porre delle restrizioni ai diritti garantiti dagli articoli da 8 a 11 della Convenzione solo se tali restrizioni rientrano in un quadro giuridico accessibile e prevedibile e sono proporzionate.

6. Le autorità nazionali sono quindi combattute tra questi obblighi, che inevitabilmente entrano in tensione e richiedono delicati compromessi su base continua. Riconosco pienamente che questo atto di bilanciamento da parte delle autorità non è affatto facile (si veda, mutatis mutandis, nel contesto dell'antiterrorismo, Ibrahim e altri c. Regno Unito [GC], nn. 50541/08 e altri 3, § 252, 13 settembre 2016).

7. Questo compito è reso ancora più difficile dal fatto che questi compromessi non possono mai essere fissati nella pietra ma devono essere costantemente rivalutati alla luce della situazione e dei dati disponibili al momento.

III. Il test di proporzionalità

8. Ho notato all'inizio, e il governo ha espressamente ammesso davanti alla Corte, che il divieto in questione costituiva una "grave interferenza" con il diritto alla libertà di riunione pacifica garantita dall'articolo 11 della Convenzione (cfr. paragrafo 71 della sentenza). Non è stato un divieto una tantum di una particolare manifestazione. Si trattava di un divieto totale, emanato con una regola generale, senza eccezioni e che si estendeva per un periodo eccezionalmente lungo. In realtà, per diverse settimane (dal 17 marzo 2020 al 30 maggio 2020), la libertà di manifestare è stata puramente e semplicemente ridotta a nulla sul territorio nazionale. Per quanto giustificabile per motivi di salute pubblica, una tale restrizione, per essere legittima ai sensi dell'articolo 11(2), deve resistere al controllo giudiziario di proporzionalità.

9. Nel rigore del principio, la proporzionalità comporta un doppio requisito di adeguatezza e necessità. Pertanto, una misura restrittiva della libertà è proporzionata solo se è idonea a raggiungere l'obiettivo che persegue e se non va oltre quanto necessario per raggiungere tale obiettivo (Glor c. Svizzera, no. 13444/04, § 94, CEDU 2009). La presente sentenza sottolinea giustamente questo secondo requisito di necessità (si veda il paragrafo 87 della sentenza), che è stato evidenziato in numerose occasioni dalla Corte in relazione agli articoli da 8 a 11 della Convenzione (si veda, per quanto riguarda l'articolo 8 della Convenzione, Saint-Paul Luxembourg S.A. c. Lussemburgo, no. 26419/10, § 44, 18 aprile 2013; per quanto riguarda l'articolo 9 della Convenzione, Centro Biblico della Repubblica di Chuvashia c. Russia, n. 33203/08, § 58, 12 giugno 2014, e Lacatus c. Svizzera, n. 14065/15, § 114, 19 gennaio 2021; ai sensi dell'articolo 10 della Convenzione: Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG c. Svizzera, no. 34124/06, § 61, 21 giugno 2012; più specificamente ai sensi dell'articolo 11 della Convenzione: Association Rhino e altri c. Svizzera, no. 48848/07, § 65, 11 ottobre 2011, e Croatian Golf Federation c. Croazia, no. 66994/14, § 98, 17 dicembre 2020).

10. È vero che, richiedendo l'alternativa meno restrittiva per raggiungere il fine perseguito, questo requisito di necessità può entrare in conflitto con il margine di apprezzamento concesso agli Stati quando quest'ultimo è ampio, nella misura in cui alle autorità viene allora concessa maggiore latitudine nella scelta dei mezzi per raggiungere il fine perseguito. La sentenza Vavřička (Vavřička e altri, citata sopra, § 306) lo illustra. In questo caso, tuttavia, è importante non perdere di vista "l'importanza cruciale della libertà di riunione pacifica, che, come la libertà di espressione, è uno dei fondamenti di una società democratica" (vedi, tra le tante, Dinçer c. Turchia, n. 17843/11, § 20, 16 gennaio 2018). La necessità delle restrizioni imposte deve quindi "essere stabilita in modo convincente" (Barraco c. Francia, no. 31684/05, § 42, 5 marzo 2009, Galstyan c. Armenia, no. 26986/03, § 114, 15 novembre 2007), a fortiori quando la restrizione costituisce un divieto generale. Chiaramente, il margine di apprezzamento è molto più ristretto in questi casi rispetto a quando è in discussione la risposta delle autorità a comportamenti disordinati o ad atti di violenza commessi durante i raduni (si veda, in particolare, Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], n. 37553/05, § 156, CEDU 2015, e Giuliani e Gaggio c. Italia [GC], n. 23458/02, § 251, CEDU 2011 (estratti)). Inoltre, la ricorrente nel presente caso è un sindacato le cui attività sono state particolarmente colpite dalla misura in questione.

IV. L'importanza del ruolo del giudice nazionale

11. In ogni caso, in virtù del principio di sussidiarietà che permea la Convenzione e che è stato sancito nel suo Preambolo dall'entrata in vigore del Protocollo n. 15, è il giudice nazionale che ha il compito principale di controllare il rispetto delle prescrizioni della Convenzione. Essendo il più vicino possibile ai fatti e alle realtà, è particolarmente adatto a identificare i diritti e gli interessi in gioco e ad effettuare il controllo di proporzionalità richiesto dalla Convenzione. La sua vicinanza geografica e la sua legittimità come terza parte indipendente ne fanno un attore chiave nella protezione dei diritti fondamentali.

V. L'assenza di un effettivo controllo giudiziario interno in questo caso

12. Dopo un'analisi dettagliata, tuttavia, questa sentenza ritiene che il controllo giurisdizionale che potrebbe essere esercitato a livello nazionale per quanto riguarda il divieto in questione non potrebbe essere considerato effettivo (cfr. paragrafi 57-59 della sentenza). Sono d'accordo con questa constatazione. Non posso quindi accettare l'obiezione del governo che i rimedi interni non erano stati esauriti nel caso in questione. Secondo il governo, l'associazione ricorrente avrebbe dovuto chiedere l'autorizzazione a tenere la manifestazione e, in caso di rifiuto, presentare un ricorso per ottenere una pronuncia pregiudiziale sulla convenzionalità del divieto in questione (vedere i punti 43-47 della sentenza). Non sono in grado di seguire questo approccio per diverse ragioni.

13. In primo luogo, l'associazione ricorrente non poteva essere seriamente criticata per non aver chiesto l'autorizzazione, poiché il divieto era formulato in modo molto chiaro. Inoltre, durante il periodo considerato, questo divieto non era accompagnato da alcuna possibilità di deroga. Questo è più che probabile che qualsiasi richiesta di autorizzazione sia destinata a fallire. Il governo non ha dimostrato il contrario davanti alla Corte.

14. In secondo luogo, il "rimedio effettivo" invocato dal governo era un ricorso indiretto, che avrebbe potuto essere esercitato solo incidentalmente e solo dopo un rifiuto di autorizzazione. Un tale "rimedio" non mi sembra commisurato alle questioni in gioco in questo caso. È insoddisfacente in quanto pone un carico eccessivo sui destinatari del divieto ed è inadeguato alla gravità singolare del divieto.

15. In terzo luogo, il fattore tempo è un elemento cruciale nella valutazione dell'efficacia del rimedio. Ciò è particolarmente vero nel campo della libertà di riunione, dove sono in questione i divieti di manifestazione[1]. 1] In questo caso, il divieto in questione ha avuto effetti negativi immediati su questa libertà. Come la sentenza ha notato dopo aver esaminato la prassi interna durante il periodo in questione, il governo non è stato in grado di dimostrare che il controllo giurisdizionale della convenzionalità sarebbe stato possibile "entro un termine ragionevole" nel caso in questione (cfr. paragrafo 58 della sentenza).

16. A mio parere, più grave è l'interferenza e più irreversibili sono le sue conseguenze, meno flessibilità la Corte può mostrare nel valutare l'efficacia di un rimedio ai sensi dell'articolo 35 § 1 della Convenzione.

17. A parte la questione dell'ammissibilità del ricorso, questa constatazione dell'assenza di "un ricorso effettivo e concretamente disponibile" (si veda il paragrafo 59 della sentenza) è anche e soprattutto molto problematica nel merito, alla luce delle esigenze dell'articolo 11 § 2 della Convenzione. In effetti, è ben stabilito nella giurisprudenza della Corte che le misure di divieto generale richiedono un controllo giurisdizionale "particolarmente serio" (paragrafi 85 e 86 della sentenza). Di conseguenza, "la qualità del controllo giudiziario della necessità della misura è di particolare importanza" (Öğrü e altri c. Turchia, n. 60087/10 e altri 2, § 67, 19 dicembre 2017). Dal momento che nessun rimedio efficace era disponibile per contestare il divieto in questione in tempo utile, esso era in pratica immune da revisione. Questo mi sembra difficile da conciliare con le esigenze dello Stato di diritto, che è al centro della Convenzione e ne costituisce la "stella polare" (Robert Spano, "L'Etat de droit - L'étoile polaire de la Convention européenne des droits de l'homme", Rev. trim. dr. h., 2021, pp. 481-509).

VI. Il controllo del giudice in tempi di crisi: una garanzia fondamentale contro gli eccessi e gli abusi

18. In tempi di crisi (sanitaria o di altro tipo) in cui batterie successive di drastiche restrizioni delle libertà possono essere adottate con il beneficio dell'urgenza, l'accesso a un controllo giudiziario indipendente ed efficace costituisce una garanzia fondamentale contro il rischio di eccessi e abusi, che non può mai essere trascurato. Il giudice non è lì per sostituirsi alle autorità competenti - non può pretendere di farlo e non ha la legittimità necessaria per farlo - ma per controllare la legalità e la proporzionalità di queste restrizioni, guidato dalla prospettiva che i cittadini possano, al più presto, recuperare il pieno godimento delle loro libertà.

19. Aggiungo che questo controllo giudiziario assume una dimensione particolare per quanto riguarda le restrizioni alla libertà di riunione pacifica, la cui specificità non può essere sottovalutata. Infatti, questa libertà permette agli individui di manifestare collettivamente e pubblicamente la loro protesta contro altre restrizioni dei diritti e delle libertà. Limitare la libertà di riunione pacifica è limitare la libera espressione democratica. In queste circostanze, il controllo giudiziario è fondamentale.

VII. Controllo giudiziario a valle, dibattito parlamentare a monte

20. Allo stesso tempo, bisogna sottolineare l'importanza del controllo parlamentare. Questo è consustanziale ad una società democratica. Infatti, "la Convenzione stabilisce (...) uno stretto legame tra il carattere genuinamente democratico di un sistema politico e l'effettivo funzionamento del parlamento. È quindi fuori discussione che l'effettivo funzionamento del parlamento è un valore essenziale per una società democratica" (Selahattin Demirtaş v. Turkey (no. 2) [GC], no. 14305/17, § 383, 22 dicembre 2020). Inoltre, nella sua giurisprudenza la Corte ha sempre più sottolineato la qualità del dibattito parlamentare, di cui si tiene conto nella valutazione della proporzionalità di una misura generale (cfr., tra l'altro, Parrillo c. Italia [GC], no. 46470/11, § 188, CEDU 2015, Animal Defenders International c. Regno Unito [GC], no. 48876/08, § 114, CEDU 2013 (estratti), Hirst c. Regno Unito (n. 2) [GC], no. 74025/01, § 79, CEDU 2005-IX).

21. In circostanze come quelle del caso in questione, sia il controllo parlamentare che quello giudiziario sono contrappesi indispensabili al ruolo significativamente aumentato dell'esecutivo.

22. Posso capire che in casi eccezionali sia difficile, se non impossibile, tenere un dibattito parlamentare a causa dell'urgenza e dell'imprevedibilità di una situazione. Ciononostante, si deve fare ogni sforzo per garantire che il controllo parlamentare possa avere luogo, il più rapidamente possibile. Di conseguenza, in assenza di un dibattito parlamentare a monte su un testo che comporta restrizioni sostanziali delle libertà fondamentali, il controllo del giudice a valle "è tanto più imperativo" (paragrafo 88 della sentenza).

VIII. Lezioni chiave

Riaffermazione di un pilastro dello stato di diritto

23. La presente sentenza deve essere intesa correttamente. Non dice che le autorità nazionali non possono limitare i diritti della Convenzione per affrontare una pandemia. A mio avviso, il messaggio essenziale da trarne è che, in una società democratica governata dallo Stato di diritto, il controllo giudiziario è assolutamente necessario per le disposizioni che comportano un'interferenza così radicale e duratura nei diritti fondamentali di tutti gli individui. Tale revisione è tanto più necessaria quando queste stesse disposizioni sono accompagnate, in caso di inosservanza, da sanzioni penali che, come in questo caso, sono tutt'altro che insignificanti. Noto a questo proposito che potrebbe essere imposta una pena detentiva di tre anni (paragrafi 20-21 della sentenza), che - devo dire - trovo molto inquietante.

Un appello alla sussidiarietà

24. Nel sottolineare la necessità di un controllo giudiziario interno accessibile e adeguato, non si può ignorare il ruolo sussidiario della Corte. Al contrario, si tratta di riaffermarlo sottolineando tutte le sue virtù. Così, è sempre più chiaro dalla giurisprudenza della Corte che, quando il giudice nazionale esercita la sua funzione di controllo tenendo debitamente conto di tutti i diritti e gli interessi in gioco ai sensi della Convenzione, come interpretati dalla Corte, devono esistere motivi seri perché la Corte sostituisca la sua valutazione a quella del giudice nazionale (si veda, in particolare, ai sensi dell'articolo 11, Öğrü e altri, citata, §§ 66-71; si veda anche, in altri campi, M. M. v. Svizzera, no. 59006/18, §§ 52-53, 8 dicembre 2020, Petrie v. Italia, n. 25322/12, § 44, 18 maggio 2017). Questa è una conseguenza logica del ruolo sussidiario della Corte e del margine di apprezzamento che deve essere concesso alle autorità nazionali.

Linee guida essenziali in una situazione particolarmente critica e complessa

25. 25. Di fronte a una situazione così eccezionale e incerta come la pandemia di Covid-19, il compito delle autorità nazionali, in quanto garanti della salute pubblica, era notevolmente più complesso, soprattutto all'inizio della pandemia, di cui nessuno poteva prevedere l'estensione e la durata. Questa complessità deve essere presa in considerazione quando si valutano le decisioni con la comodità del senno di poi. Tuttavia, questa sentenza fissa degli orientamenti salutari che contribuiscono a preservare la mia concezione dello Stato di diritto nel senso della Convenzione. La Corte aveva il dovere di richiamarli, pena il fallimento del suo compito.

OPINIONE DISSENZIENTE CONGIUNTA DEI GIUDICI RAVARANI, SEIBERT-FOHR E ROOSMA

1. Purtroppo, ci troviamo obbligati a dissentire rispettosamente, ma allo stesso tempo fermamente, dalla sentenza del caso in questione.

A nostro avviso, la sentenza mette sotto accusa i tribunali svizzeri, specula e trae conclusioni basate su ipotesi non provate. Così facendo, si impegna inutilmente in una valutazione astratta della legislazione svizzera in materia di lotta contro la pandemia Covid-19, mentre raccomanda l'adozione di altre misure meno severe non altrimenti specificate. Pur invocando il ruolo sussidiario della Corte, la sentenza ne fa un tribunale non di quarta, ma di prima istanza.

A differenza dei nostri colleghi, riteniamo che la ricorrente non abbia esaurito i rimedi interni disponibili e che il suo ricorso debba quindi essere dichiarato inammissibile (a). Affronteremo solo brevemente il merito della causa in via accessoria e sussidiaria, soprattutto alla luce della constatazione, a nostro avviso errata, che la ricorrente poteva fare a meno di rivolgersi ai tribunali nazionali (b).

a) Esaurimento dei rimedi interni

2. I fatti e la procedura. I fatti alla base della controversia sono - come sempre - estremamente importanti. La ricorrente organizzava regolarmente una serie di manifestazioni sindacali nel cantone di Ginevra. Per arginare gli effetti negativi della pandemia di Covid-19, il Consiglio federale svizzero ha emesso ordinanze successive dal 28 febbraio al 19 giugno 2020, prima limitando e poi allentando il diritto di organizzare manifestazioni pubbliche, soggette a sanzioni penali, il periodo più restrittivo è stato dal 20 marzo al 26 aprile 2020, quando tutte le manifestazioni che coinvolgevano più di cinque persone sono state vietate (vedi paragrafi 6-15 della sentenza).

Di fronte a questo divieto, la ricorrente, che aveva inizialmente chiesto l'autorizzazione di organizzare una manifestazione, come richiesto dal diritto ginevrino, ha ritirato la sua domanda. Rinunciando alla possibilità di adire un tribunale per far dichiarare illegittimo un eventuale rifiuto delle autorità amministrative, la ricorrente ha preferito rivolgersi direttamente alla Corte, sostenendo "che in Svizzera le ordinanze del Consiglio federale sono atti di portata generale che non possono essere impugnati davanti a un organo nazionale" (cfr. punto 13 della sentenza).

3. La ragione data per l'assenza di un rimedio interno. Secondo la ricorrente, il suo ricorso non era diretto contro il rifiuto di autorizzare una manifestazione particolare, ma contro l'istituzione di un quadro giuridico rigoroso che, per due mesi e mezzo, le ha vietato di organizzare manifestazioni. Ha considerato "che una tale misura non può essere direttamente contestata in un procedimento individuale" (paragrafo 48), Ha aggiunto che il giudice svizzero non poteva "effettuare un esame preliminare della compatibilità del diritto nazionale con il diritto superiore" (vedere paragrafo 49) e che l'eventuale constatazione di una violazione basata sul rifiuto di autorizzare una manifestazione particolare non permetteva "in alcun modo di riconoscere e riparare il danno causato da un divieto generale in vigore da due mesi e mezzo", anche se questo era lo scopo del suo ricorso (vedere paragrafo 50). Ha concluso che non aveva "alcun mezzo per far esaminare la presunta violazione dei suoi diritti" (paragrafo 51).

Così facendo, il ricorrente o intendeva deliberatamente aggirare i tribunali nazionali (vedi paragrafo 5 qui sotto) o era gravemente in errore sul contenuto del diritto nazionale. Anche se non avrebbe potuto contestare la legalità (nel senso ampio di uno standard più elevato) della norma contestata per mezzo di un'azione, aveva certamente un altro mezzo per ottenere soddisfazione, cioè l'eccezione di illegalità.

4. La distinzione tra un appello diretto e un'eccezione di illegalità. Far dichiarare l'illegittimità di un regolamento mediante un ricorso diretto contro il regolamento o mediante un'eccezione di illegittimità invocata in via incidentale in un ricorso per la dichiarazione di illegittimità di una decisione amministrativa individuale sono vie procedurali fondamentalmente diverse che, tuttavia, sono ugualmente efficaci per un individuo. Con poche eccezioni, nei molti sistemi nazionali che non prevedono la constatazione dell'illegalità mediante azione, l'eccezione di illegalità è un mezzo sufficiente per salvaguardare i diritti e gli interessi degli individui in caso di violazione di una norma superiore.

Nulla vietava alla ricorrente di chiedere l'autorizzazione e, in caso di rifiuto, di impugnare il rifiuto in quanto illegittimo in quanto basato su un regolamento che era a sua volta illegittimo perché violava un regolamento superiore.

5. L'ordine del Consiglio federale avrebbe potuto essere sottoposto a un controllo incidentale di legalità. Affermare, come ha fatto, "che una tale misura non potrebbe essere direttamente impugnata nell'ambito di una decisione individuale" (punto 48 della sentenza) è una contraddizione in termini, poiché in un procedimento individuale, inteso come un procedimento contro una decisione individuale, la norma su cui si basa la decisione non può ovviamente essere direttamente impugnata. Affermare che è escluso che il giudice svizzero "proceda a un esame preliminare della compatibilità del diritto nazionale con il diritto superiore" (paragrafo 49 della sentenza) è ancora errato perché questo è esattamente ciò che il Tribunale federale ha fatto nella sua citata sentenza del 24 aprile 2021 (paragrafo 7 qui sotto).

La sentenza ha purtroppo preso questa strada.

Al paragrafo 56, per esempio, si sollevano dubbi sulla possibilità di ottenere una deroga al divieto di manifestazioni, e la sentenza sottolinea che, in ogni caso, nessuna deroga era possibile a partire dal 17 marzo 2020. Tuttavia, è proprio la legalità di questo regolamento che la ricorrente avrebbe potuto contestare in un ricorso individuale contro una decisione di rifiuto di organizzare una manifestazione. Inoltre, non sembra del tutto certo che nessuna deroga sarebbe stata possibile dopo il 17 marzo 2020, dato che i giudici nazionali non hanno avuto modo di chiarire la portata dell'articolo 7 (Deroghe) dell'ordinanza O.2 Covid-19 (dalla disposizione in questione sembra emergere che le deroghe fossero ancora possibili in linea di principio, essendo il riferimento agli istituti di formazione - che potrebbero beneficiare di una deroga in determinate circostanze - menzionato solo a titolo esemplificativo e non in modo restrittivo).

In questo contesto, è persino discutibile che il richiedente possa ancora affermare di essere la vittima della presunta violazione. Era errato affermare che era stata direttamente colpita dall'ordinanza del Consiglio federale in questione, che imponeva una sanzione penale per l'inosservanza. Se avesse chiesto l'autorizzazione per organizzare un evento, come previsto dalla legge, avrebbe potuto ricorrere in tribunale contro un eventuale rifiuto senza rischiare nel frattempo una sanzione penale. In questo senso, i fatti del presente caso sono diversi dalle situazioni in cui l'unico modo di invocare l'illegittimità di una norma è attraverso una precedente condanna penale (si veda, in tal senso, Dudgeon c. Regno Unito, 22 ottobre 1981, serie A n. 45), e l'ordine in questione ha colpito il ricorrente al massimo indirettamente.

6. Requisiti relativi all'obbligo di esaurire i rimedi interni quando c'è incertezza sulla loro disponibilità. L'obbligo di esaurire i rimedi interni quando c'è incertezza sulla loro disponibilità o efficacia è oggetto di una chiara giurisprudenza della Corte. I ricorrenti sono obbligati ad esercitare solo quei rimedi che erano disponibili ed efficaci sia in teoria che in pratica al momento dei fatti, vale a dire, che erano accessibili, in grado di offrire loro una riparazione e avevano una ragionevole prospettiva di successo (si veda Sejdovic c. Italia [GC], n. 56581/00, § 46, CEDU 2006-II, e Paksas c. Lituania [GC], n. 34932/04, § 75, CEDU 2011 (estratti)). Questi rimedi devono esistere con un sufficiente grado di certezza, sia in pratica che in teoria. Se è vero che la giurisprudenza nazionale deve essere sufficientemente consolidata nell'ordinamento giuridico nazionale, possono sempre presentarsi situazioni nuove e, soprattutto, i semplici dubbi sull'efficacia di un rimedio non dispensano il richiedente dall'esercitarlo (Epözdemir e Beştaş Epözdemir contro Turchia (dec.), nn. 49425/10 e 51124/10, 22 ottobre 2019, Milosevic c. Paesi Bassi (dec.), n. 77631/01, 19 marzo 2002, Pellegriti c. Italia (dec.), n. 77363/01, 26 maggio 2005, MPP Golub c. Ucraina (dec.), n. 6778/05, 18 ottobre 2005, e Vučković e altri c. Serbia (obiezione preliminare) [GC], nn. 17153/11 e altri 29, §§ 74 e 84, 25 marzo 2014).

La Corte ha inoltre ripetutamente affermato che la regola deve essere applicata con un certo grado di flessibilità e senza eccessivo formalismo (Ringeisen c. Austria, 16 luglio 1971, § 89, Serie A n. 13, Gherghina c. Romania (dec.) [GC], n. 42219/07, § 87, 9 settembre 2015). Ciò non significa e non può significare, tuttavia, che la Corte possa ignorare le regole normalmente applicabili in un dato sistema nazionale ed esentare un richiedente dall'obbligo di esaurire i rimedi interni, per così dire, cliente per cliente, pena lo svuotamento del requisito della sua sostanza e utilità.

È vero che, idealmente, si vorrebbe che un rimedio interno avesse un successo definitivo prima che la misura denunciata diventi un'obiezione. Tuttavia, in un sistema di autorizzazione preventiva per le manifestazioni di piazza, a meno che il requisito di tale autorizzazione preventiva sia dichiarato contrario alla Convenzione, cosa che non è (si veda, ad esempio, Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], n. 37553/05, § 147, CEDU 2015), è semplicemente irrealistico stabilire un tale requisito. Un rimedio efficace in tali circostanze può essere ragionevolmente richiesto solo davanti a un tribunale di prima istanza, non davanti a una corte d'appello o anche a una sentenza di cassazione di ultima istanza.

7. Esempi irrilevanti di giurisprudenza invocati. La sentenza del Tribunale federale del 24 marzo 2021. La sentenza prosegue affrontando la questione cruciale se il richiedente avesse la possibilità di contestare davanti ai tribunali svizzeri l'eventuale rifiuto di una domanda di permesso per un'assemblea pacifica. A questo proposito, la Corte esamina una sentenza invocata dal governo per dimostrare l'efficacia dei rimedi interni previsti, cioè una sentenza della Corte federale del 24 marzo 2021. Per respingere la pertinenza della sentenza in questione, la maggioranza ha osservato che essa era stata pronunciata un anno dopo il momento considerato nel ricorso dinanzi alla Corte e, soprattutto, che il caso in questione aveva riguardato una questione diversa, ossia quella delle prestazioni in ambito culturale (cfr. punto 57 della sentenza).

Da un lato, nulla impediva alla ricorrente di prendere l'iniziativa di chiedere lei stessa l'autorizzazione e di impugnare il rifiuto in tribunale e, dall'altro, nel caso del 24 marzo 2021 la Corte federale si è limitata ad applicare il diritto comune, che non è quello di accettare come base giuridica di una decisione individuale una norma considerata illegale. La sua sentenza può quindi essere ben vista come un'illustrazione dell'efficacia dell'impugnazione di una decisione individuale di rifiuto basata su una norma generale illegale.

8. La sentenza del Tribunale federale del 12 agosto 2021. La sentenza fa anche riferimento a una sentenza della Corte federale del 12 agosto 2021, in cui la Corte, di fronte a un ricorso per l'annullamento di una decisione di rifiuto di organizzare un evento, ha dichiarato il ricorso irricevibile per mancanza di interesse, in quanto la domanda di autorizzazione si riferiva a una data già scaduta al momento della pronuncia della sentenza impugnata e le restrizioni in questione erano state revocate ed era molto improbabile che si ripetessero nello stesso modo in futuro. Ha criticato la Corte federale per non essersi pronunciata sul merito del ricorso e per non aver effettuato un controllo preliminare della costituzionalità dell'ordinanza federale (paragrafo 58 della sentenza).

Questo ragionamento è sorprendente sotto diversi aspetti. In primo luogo, bisogna notare che la sentenza di inammissibilità della Corte federale si è basata su tre motivi diversi che giustificano ampiamente la decisione presa. In primo luogo, le restrizioni non erano più in vigore in quel momento e, in secondo luogo, la Corte federale ha ritenuto che molto probabilmente non si sarebbero ripetute allo stesso modo in futuro (una prognosi che si è poi rivelata corretta). Sarebbe una pura congettura supporre che la soluzione sarebbe (o sarebbe stata) la stessa se una di queste condizioni aggiuntive non fosse stata data. La sentenza in questione non può dunque illustrare l'inefficacia del rimedio dell'impugnazione di una decisione individuale di rifiuto davanti al giudice amministrativo. Solo se una tale negazione dell'interesse ad agire fosse sistematica e se i tribunali rifiutassero invariabilmente di pronunciarsi sui ricorsi contro i rifiuti di autorizzazione per mancanza di interesse, non accettando di trattare tali controversie in via prioritaria o urgente, si potrebbe concludere che questo rimedio è inefficace.

9. Esistenza di un precedente giudiziario che si sia pronunciato sulla convenzionalità delle restrizioni criticate. Più seriamente, tuttavia, c'è una decisione giudiziaria, proprio nella materia in questione in questo caso, che ha accolto un ricorso contro un rifiuto di autorizzazione a tenere una manifestazione e che ha esaminato la compatibilità della contestata ordinanza "Covid-19" con il diritto superiore: si tratta della sentenza del 18 agosto 2020 in cui la Camera amministrativa della Corte di giustizia del Cantone di Ginevra ha ritenuto che l'ordinanza non violasse una norma di rango superiore e ha respinto il ricorrente.

Per negare ogni rilevanza alla decisione della sezione amministrativa della Corte di giustizia di Ginevra, la sentenza ha osservato che essa era stata pronunciata dopo la data in cui l'evento era stato programmato e ha sottolineato che un ricorso a tale organo si sarebbe quindi rivelato inefficace, poiché la giurisprudenza della Corte richiede che il riesame di un rifiuto di autorizzazione avvenga prima della data effettiva dell'evento previsto. Anche se questo principio è di buon senso, spetta comunque all'organizzatore di un evento richiedere l'autorizzazione in tempo sufficiente per permettere all'amministrazione di prendere una decisione motivata e, in caso di rifiuto, ai tribunali di esaminare l'eventuale ricorso senza pressioni eccessive (per il requisito irrealistico di una decisione finale del tribunale, si veda il paragrafo 6 in fine sopra). Dalle informazioni a disposizione della Corte non è chiaro quali fossero i termini della controversia che ha dato origine alla suddetta sentenza della Divisione amministrativa della Corte di giustizia del Cantone di Ginevra.

In ogni caso, nella fattispecie, se la ricorrente intendeva tenere la sua manifestazione alla data simbolica del 1° maggio 2020, aveva tempo sufficiente per sottoporre la questione alle autorità ben prima di tale data e permettere loro di pronunciarsi in tempo utile. Se la domanda della ricorrente fosse stata respinta per qualsiasi motivo, compresa la mancanza d'interesse, essa avrebbe potuto sottoporre il rifiuto alla Corte, che avrebbe potuto pronunciarsi sulla compatibilità della soluzione data alla controversia con le esigenze della Convenzione, tenendo conto dell'interpretazione delle disposizioni legali e regolamentari svizzere da parte dei tribunali nazionali, e la sua sentenza avrebbe potuto poi servire da decisione di riferimento per altri casi futuri in materia a livello nazionale. Lo stesso risultato di quello che è oggetto della presente sentenza avrebbe quindi potuto essere raggiunto rispettando il sistema giudiziario svizzero invece di aggirarlo.

10. Conclusione. Il risultato è deludente: senza bisogno e senza poter valutare se e come i tribunali svizzeri avrebbero applicato i requisiti dell'articolo 11 della Convenzione alle restrizioni derivanti dalla contestata ordinanza "Covid-19" del Consiglio federale, la sentenza si è impegnata in una revisione astratta di una norma, che non può che essere viziata.

b) I meriti

Il ragionamento sul merito del caso soffre delle lacune della parte della sentenza che riguarda l'esaurimento dei rimedi interni.

11. Una premessa errata: l'assenza di un rimedio interno. La constatazione di una violazione si basa quasi esclusivamente sull'assenza di un controllo giurisdizionale del divieto, sui motivi su cui era basato e sul bilanciamento degli interessi concorrenti in gioco come richiesto dalla Corte nel contesto dell'esame della proporzionalità della misura (cfr. paragrafo 86 della sentenza).

Tuttavia, come è stato appena sottolineato, questa premessa è semplicemente sbagliata (vedi sopra, lettera (a)).

12. Rassegna astratta e incompleta della misura in questione. La sentenza stessa, come un tribunale di prima istanza, esegue questo bilanciamento in modo del tutto astratto. La sua valutazione si limita a una sola frase: conclude che, "alla luce dell'importanza della libertà di riunione pacifica in una società democratica, e in particolare dei temi e dei valori che l'associazione ricorrente intende difendere con il suo statuto, l'assenza di una dichiarazione della Svizzera ai sensi dell'articolo 15 della Convenzione il carattere generale e la durata notevolmente lunga del divieto di manifestazioni pubbliche che rientrano nell'ambito di attività dell'associazione ricorrente, nonché la natura e la severità delle sanzioni previste, che l'ingerenza nell'esercizio dei diritti tutelati dall'articolo 11 non era proporzionata agli scopi perseguiti" (punto 91 della sentenza). Non si è parlato della portata dell'evento previsto, del suo percorso, del numero di partecipanti previsti, né della diffusione del virus in quel momento, del sovraffollamento degli ospedali, della mancanza di vaccini e di trattamenti efficaci alla luce della conoscenza del fenomeno da parte delle autorità sanitarie e politiche dell'epoca, niente di concreto, ma un bilanciamento totalmente astratto, ben lontano dalle esigenze costantemente ripetute nella giurisprudenza della Corte in materia di diritti effettivi e concreti. Il contrasto con le risposte fornite finora da altre sezioni della Corte sulla stessa questione è impressionante (Ünsal e Timtik c. Turchia (dec.), n. 36331/20, 8 giugno 2021, Bah c. Paesi Bassi (dec.), n. 35751/20, 22 giugno 2021, Zambrano c. Francia (dec.), n. 41994/21, 21 settembre 2021). Tenuto conto della situazione sanitaria molto preoccupante e delle incertezze sulla sua evoluzione all'inizio del 2020, è anche discutibile se un periodo di restrizione totale di due mesi e mezzo possa essere definito "considerevolmente lungo" (punto 91 della sentenza).

13. 13. Deviazione dallo standard di un ampio margine di apprezzamento in materia di salute pubblica. È vero, inoltre, che la sentenza affronta la questione del margine di apprezzamento delle autorità svizzere in questa materia, ma da un'angolazione che, a nostro avviso, svuota di sostanza la conclusione della recente sentenza Vavřička e altri c. Repubblica Ceca ([GC], nn. 47621/13 e altri 5, 8 aprile 2021). La sentenza ha constatato che a questo proposito "la Svizzera godeva di un certo margine di apprezzamento nel determinare le restrizioni ai diritti e alle libertà garantite dalla Convenzione" (paragrafo 84 della sentenza). Nella suddetta sentenza della Grande Camera, tuttavia, la Corte ha ricordato che, in linea di principio, le questioni di salute pubblica rientrano nel margine di apprezzamento degli Stati (cfr. paragrafo 274), ha specificato che "il margine di apprezzamento a disposizione dello Stato convenuto è generalmente ampio quando deve trovare un equilibrio tra interessi privati e pubblici concorrenti o tra diversi diritti protetti dalla Convenzione" (cfr. paragrafo 275), e ha descritto il margine di apprezzamento nella questione della vaccinazione dei bambini come ampio (cfr. paragrafo 280). La Grande Camera ha soppesato questa misura altamente invasiva rispetto ai diritti fondamentali derivanti dagli articoli 8 (diritto alla privacy) e 9 (libertà di opinione) della Convenzione e dall'articolo 2 del primo protocollo della stessa (diritto all'istruzione) e ha concluso che, nell'imporre le impugnate restrizioni alle libertà derivanti da queste disposizioni della Convenzione, le autorità ceche non avevano superato il loro margine di discrezionalità. Non vediamo perché una limitazione della libertà di riunione garantita dall'articolo 11 non dovrebbe rientrare nello stesso margine di valutazione. 3]

È ancora sorprendente che la sentenza, facendo riferimento a diverse sentenze della Corte, sottolinei che "perché una misura sia considerata proporzionata e necessaria in una società democratica, deve essere esclusa l'esistenza di una misura che violi meno gravemente il diritto fondamentale in questione e che raggiunga lo stesso scopo" (paragrafo 87 della sentenza), mentre in Vavřička la Grande Camera si è deliberatamente rifiutata di farlo, un punto criticato dal giudice Wojtyczek nella sua opinione dissenziente allegata alla sentenza, in cui ha citato una serie di sentenze della Corte in senso contrario (ad esempio Animal Defenders International v Regno Unito [GC], no. 48876/08, § 110, CEDU 2013 (estratti)) (paragrafo 14).

14. La conclusione raggiunta dalla sentenza. E la conclusione non può non sorprendere: "... i tribunali nazionali non hanno effettuato un controllo effettivo delle misure in questione durante il periodo in questione. Lo Stato convenuto ha quindi superato il margine di apprezzamento di cui godeva nel caso in questione. Di conseguenza, l'interferenza non era necessaria in una società democratica ai sensi dell'articolo 11 § 2 della Convenzione" (paragrafo 91 della sentenza). È vero che i tribunali non hanno fatto una tale revisione, ma la ragione è ovvia: non sono stati messi in condizione di farlo. In ultima analisi, la maggioranza accusa le autorità di omissioni che devono essere attribuite alla ricorrente.

[1] Cfr. Lashmankin e altri c. Russia, nn. 57818/09 e altri 14, § 345, 7 febbraio 2017: "Nell'ambito dei reclami relativi a restrizioni alla libertà di riunione imposte prima della data di una riunione prevista - come, ad esempio, il rifiuto di un'autorizzazione preventiva quando tale autorizzazione è richiesta - la Corte ha già osservato che la nozione di ricorso effettivo implica la possibilità di ottenere una decisione definitiva relativa a tali restrizioni prima del momento in cui la riunione è destinata a svolgersi. Un rimedio a posteriori non può fornire una riparazione adeguata rispetto all'articolo 11 della Convenzione. È quindi importante per l'effettivo godimento della libertà di riunione che le leggi applicabili prevedano termini ragionevoli entro i quali le autorità statali, nel dare decisioni pertinenti, debbano agire (...)".

[2] Secondo la Corte, "una manifestazione pacifica non dovrebbe, in linea di principio, essere sottoposta alla minaccia di una sanzione penale" (Akgöl e Göl c. Turchia, nn. 28495/06 e 28516/06, § 43, 17 maggio 2011).

[3] Di fronte alla possibile accusa di deficit democratico nel processo di introduzione delle misure in questione, si può sottolineare, senza intaccare in alcun modo l'obbligo dei giudici di salvaguardare i diritti fondamentali di coloro che ne sono colpiti, che se non c'è stato un processo democratico, c'è stato un processo democratico, a causa dell'evidente urgenza di introdurre le misure sanitarie, non c'è stato prima alcun dibattito parlamentare, il popolo svizzero, in due votazioni il 13 giugno 2021 e il 28 novembre 2021, ha respinto con una maggioranza superiore al 60% ogni volta, iniziative volte a obbligare le a