A parte il senso civico che dovrebbe indurre tutti a seguire le prescrizioni a tutela della collettività, è efficacemente sanzionata l’inosservanza delle prescrizioni emanate in seguito alla emergenza sanitaria epidemiologica, legata al diffondersi del virus COVID – 19 (c.d. “coronavirus”)?
Qui le sanzioni in vigore fino all'entrata in vigore del decreto legge 19/2020 del 25 marzo, dato che dopo l'entrata in vigore del DL 19/2020 del 25 marzo 2020 c'è stata (finalmente) un’opera di riordino della cornice normativa e sanzionatoria; il presupposto per l'applicazione delle leggi eccezionali è naturalmente lo stato di emergenza dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020.
Dal 26 marzo quindi
- la mancata osservanza delle misure di contenimento del contagio è punita come illecito amministrativo (art. 4/1 DL 19/20), e,
- la mancata osservanza della quarantena per soggetti in quarantena o positivi al virus è un reato.
In sintesi estrema:
a) viene abrogato il previgente regime sanzionatorio contenuto nell’art. 3, comma 4, d. l. 23 febbraio 2020, n. 6, convertito dalla legge 5 marzo 2020, n. 13, con richiamo espresso all’art. 650 c.p.
b) viene introdotto un articolato e coordinato sistema sanzionatorio, anche in considerazione della rivisitazione dei procedimenti delineati per individuare le misure di contenimento da contagio previste dall’art. 1, attuate ai sensi degli artt. 2 e 3 (coordinando i rapporti tra Stato e Regioni), che si può così sintetizzare:
- tutte le violazioni delle misure di contenimento da contagio sono sanzionate in via amministrativa salvo
- “che il fatto costituisca reato”, ma “non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’articolo 650 del codice penale o da ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità”
- o contravvenzione prevista dell’art. 260 TULS (di cui viene aumentata la pena) in caso di violazione del “divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus”, salvo che ricorrano i presupposti del delitto di epidemia colposa (artt. 438 e 452 c.p.) o un più grave reato (art. 3, co. 6, d.l. n. 19/2020).
1. Le sanzioni introdotte con decreto legge 19/20
a. Inosservanza delle misure di contenimento: nuovo illecito amministrativo
La mancata osservanza delle misure di contenimento del contagio, ivi compresa la cd. "quarantena precauzionale" è punita con un illecito amministrativo (art. 4/1 DL 19/20).
Si tratta della condotta di chi viola eventuali limitazioni relativi a circolazione delle persone (ad es. chi si allontana dalla propria residenza, domicilio o dimora se non per spostamenti individuali limitati nel tempo e nello spazio o motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessita' o urgenza, da motivi di salute o da altrespecifiche ragioni), circoli nonostante la chiusura al pubblico di strade urbane, parchi, aree gioco,ville e giardini pubblici o altri spazi pubblici, ignori limitazioni o divieto di allontanamento e di ingresso in determinate aree, partecipi a riunioni o degli assembramenti inluoghi pubblici o aperti al pubblico; ignori limitazione o sospensione delle attivita' ludiche, ricreative,sportive e motorie svolte all'aperto o in luoghi aperti al pubblico, ..
Dette misure devono essere state peraltro adottate, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) anche su proposta dei presidenti di regioni; il Decreto legge fa salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanati ai sensi del decreto-legge23 febbraio 2020, n. 6 (e relativa legge di conversione).
Sanzione
Per il trasgressore a piedi è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da 400 a 3000 euro, raddoppiata in caso di reiterazione (immaginiamo: recidiva); ma in caso di uso di un veicolo (anche bicicletta) la sanzione è aumentata fino a un terzo.
Per la violazione di misure di contenimento relative a attività commerciali, professionali e d’impresa, è prevista inoltre la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni (30 gionro per reiterazione), salvo applicazione cautelare della durata di massimo 5 giorni .
Il decreto legge prevede la possibilità di un pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria in misura ridotta (già introdotta per il codice della strada nell’art. 202): entro 60 giorni dalla contestazione o dalla notificazione è possibile pagare la sanzione pecuniaria nell’ammontare minimo di 400 euro; se il pagamento avviene entro 5 giorni, la misura della sanzione è ridotta del 30%: ammonterà pertanto a 280 euro.
La nuova norma ha escluso espressamente l’applicabilità dell’art. 650 c.p. e di “ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità” (art 260 TULS, ..)..
Accertamento
La disciplina applicabile per l’accertamento delle violazioni è, per espressa previsione normativa, quella generale di cui alla l. n. 689/1981. È fatto altresì espresso richiamo alla disciplina introdotta dall’art. 103 d.l. n. 18/2020 per quanto riguarda la sospensione del termini del procedimento amministrativo, fino al 15 aprile 2020.La competenza ad irrogare le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’art. 2, co. 1, disposte con d.p.c.m., viene attribuita al prefetto / commissario del Governo; quella ad irrogare le sanzioni per le misure disposte ai sensi dell’art. 3 dalle regioni viene invece attribuita alle regioni stesse. Per l’esecuzione delle misure e per il relativo accertamento il Prefetto si avvale delle forze di polizia e, ove occorra, delle forze armate (!).
b. Inosservanza della quarantena: un nuovo reato
Chi risulta positivo al virus o in quarantena e viola il divieto di allontanarsi dalla propria abitazione è punito, salvo che il fatto costituisca delitto di epidemia, con la pena (inasprita) del reato contravvenzionale previsto dall'art. 260 Testo unico delle leggi sanitarie TULS, e cioè l’arresto da 3 a 18 mesi e l’ammenda da 500 a 5.000 euro (art. 2, co. 1 lett. e DL 19/20); trattandosi di reato di pericolo astratto, non dovrà pertanto essere provato che in conreto l'allontanamento abbia ccausato danno / pericolo, ma se c'è prova che l'allontanamento ha cagionato il contagio di una o più persone e la possibilità di una ulteriore propagazione della malattia rispetto a un numero indeterminato di persone cicorrerà appunto il delito di epidemia (colposa o dolosa).
Il problema, secondo quanto segnalato da attenti commentatori (Gian Luigi Gatta, Un rinnovato assetto del diritto dell’emergenza COVID-19, più aderente ai principi costituzionali, e un nuovo approccio al problema sanzionatorio: luci ed ombre nel d.l. 25 marzo 2020, n. 19, www.sistemapenale.it, 26 Marzo 2020) sta nella
legittimità del provvedimento che dispone la quarantena: trattandosi di misura limitativa della libertà personale,. l'articolo 13 della Costituzione richiede la specificazione per legge di casi e dei modi in cui la misura può essere disposta, con provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria, quanto meno nella forma della convalida. Se non dovesse intervenire copertura normativa (con legge) sul punto, si evidenzia che portebbero essere del tutto vanificati gli effetti della nuova norma penale.
.. e per quanto accaduto fino al 25 marzo?
Quanto alle trasgressioni elevate dall'11 marzo al 25 marzo si pone un problema di diritto intertemporale.
I fatti NON costituiscono più reato e gli atti dell'accertamento (penale) dovrebbe essere trasmessi dalla Procura della Repubblica al Prefetto / Commissario del Governo affinchè possano applicare alle trasgressioni commesse prima del 26 marzo le sanzioni amministrative, ridotte della metà (e salvo il pagamento im misura ridotta), per effetto dell'art. 4/8 DL 19/20.
Il problema è che il principio di irretroattività opera anche per le sanzioni amministrative che comportano una punizione più severa di quella al quale lo stesso avrebbe potuto andare incontro sulla base della legge vigente al tempo del fatto, e che era da lui prevedibile e calcolabile in quel momento (203 € o arresto, se si considera la sola contravvenzione dell'inosservanza dell'ordine dell'autorità).
Se la pena della contravvenzione è considerata più severa di quella amministrativa pecuniaria per il trasgressore "non qualificato", mentre pare sussistere un problema di (il)legittimità costituzionale riguardo alla chiusura dell’esercizio o dell’attività (commerciale, imprenditoriale, ecc.).
2. La dichiarazione mendace
In seguito all’istituzione di zone rosse (dapprima limitate ad alcuni comuni e regioni del Nord Italia, poi a estesa a tutto il territorio nazione) è stato predisposto da parte del Ministro degli Interni un modulo per “autocertificare” le ragioni di deroga al vieto di spostamento (e cioè la sussistenza di esigenze lavorative, situazioni di necessità o per motivi di salute).
Si tratta di della autocertificazione prevista dal D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, sub art. Articolo 47 rubricato “Dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà”: il cd. atto di notorietà può infatti avere ad oggetto fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato. La legge prevede controlli in capo alle amministrazioni procedenti , che sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive.
Chiunque rilasci dichiarazioni mendaci, è punito ai sensi del codice penale edelle leggi speciali in materia (art. 76 DPR cit.): il richiamo va all’articolo 483 c.p.p, rubricato “falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico” che prevede una pena sino a due anni.
Peraltro, il delitto di falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico è configurabile solo nei casi in cui una “specifica” norma giuridica attribuisca all’atto la funzione di provare i fatti attestati al pubblico ufficiale, così collegando l’efficacia probatoria dell’atto medesimo al dovere del dichiarante di affermare il vero (Sez. V, n. 32859/2019).
Si precisa peraltro che in Italia non è previsto alcun obbligo a firmare alcunché, quindi nemmeno la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà.
Meno convincente è invece lil tentativo di configurare il reato di falsa attestazione o dichiarazione a un pubblico ufficiale sulla identità o su qualità personali proprie o di altri (495 c.p.), dato che il falso non ha ad oggetto qualità personali.
3. Il delitto di epidemia
3.1 Introduzione
Con il termine epidemia si intende una particolare malattia infettiva che, sviluppatasi in maniera più o meno brusca, colpisce gruppi rilevanti della popolazione, per poi attenuarsi più o meno rapidamente dopo aver compiuto il suo corso (Piccinino, I delitti, 124; Battaglini, Bruno, 559). Secondo un orientamento restrittivo, epidemia non è qualunque malattia infettiva e contagiosa ma soltanto quella suscettibile di diffondersi nella popolazione per la facile propagazione dei suoi germi, in modo da colpire in un unico contesto temporale un elevato numero di persone (Erra, 47; Manzini, 398, il quale richiede, altresì, il carattere della straordinarietà).
Al riguardo, la giurisprudenza ha indicato come elementi dell'epidemia (intesa come malattia contagiosa che colpisce ad un tempo stesso gli abitanti di una città o di una regione):
- il carattere contagioso del morbo;
- la rapidità della diffusione e la durata limitata del fenomeno;
- il numero elevato delle persone colpite, tale da destare un notevole allarme sociale e correlativo pericolo per un numero indeterminato e notevole di persone;
- un'estensione territoriale di una certa ampiezza, sì che risulti interessato un territorio abbastanza vasto da meritare il nome di regione e, di conseguenza, una comunità abbastanza numerosa da meritare il nome di popolazione (T. Bolzano 13.3.1979. In senso conforme v. anche T. Savona 6.2.2008, che ha escluso il configurarsi del reato nell'ipotesi in cui l'insorgere e lo sviluppo della malattia si esauriscano nell'ambito di un ristretto numero di persone. Richiede l'incontrollabilità del diffondersi del male T. Bolzano 20.6.1978).
In questa prospettiva si è escluso che possa integrare il delitto in esame la causazione di un focolaio epidemico, ove la malattia si manifesti in ambiente ristretto e rimanga localizzata, come per esempio in una comunità familiare (Battaglini, Bruno, 559; Piccinino, I delitti, 258).
Ad analoghe conclusioni è giunta la giurisprudenza in relazione all'ipotesi in cui la malattia si sia manifestata nell'ambito di una struttura ospedaliera (T. Bolzano 20.6.1978. V. anche T. Roma, Sez. VII, 22.3.1982: il Tribunale ha ritenuto insussistente l'epidemia in un caso in cui la salmonellosi Wien aveva causato la morte di sedici neonati presso il nido di una clinica pediatrica, trattandosi di malattia infettiva diffusasi in ambiente chiuso, e qui rimasta localizzata, e perciò non avente caratteristiche tali, quanto a vastità e diffusibilità, da configurare un pericolo alla salute di un numero rilevante e indeterminato di persone, tenuto conto della possibilità di mantenere circoscritto il fenomeno e di adeguatamente contrattaccarlo).
L'epidemia deve essere tenuta distinta dalla endemia, in quanto la prima deriva da una causa accidentale e la seconda da una causa abituale, costante o periodica per la quale la malattia si ripete costantemente in un determinato territorio con poche diffusioni di variazioni da un ciclo all'altro (Riondato, 1098).
L'epidemia concerne esclusivamente le malattie umane, non anche le malattie infettive degli animali (epizoozie) o delle piante, le quali possono eventualmente configurare il delitto di cui all'art. 500 o il reato di danneggiamento qualora ne sussistano gli estremi [Manzini, 398; Mazza, Riondato, Il reato di diffusione di una malattia degli animali (art. 500 c.p.). Un raro caso di applicazione giurisprudenziale, in GA, 1989, 49. Secondo Ardizzone, 252, se la diffusione delle malattie alle piante o agli animali per la propagazione dei germi patogeni colpisce anche le persone, determinandosi così un pericolo per la salute di un indeterminato numero di individui, si applicherà l'art. 438].
3.2 La salute pubblica, il bene giuridico tutelato
Il delitto di epidemia apre la serie delle norme poste a tutela dell'incolumità pubblica nel particolare settore della salute pubblica (Ardizzone, Epidemia, in Digesto pen., IV, Torino, 1990, 253). In riferimento al fatto di epidemia, la tutela della salute pubblica esprime l'esigenza che il contagio di malattie infettive, che abbia già interessato un certo numero di individui, non ne colpisca altri in modo da incrinare la sicurezza delle condizioni di salute della collettività (Ardizzone, 253).
La salute pubblica è bene di significativa rilevanza costituzionale (art. 32 Cost.), suscettibile di diverse interpretazioni.
In dottrina è discussa la natura - reato di danno o di pericolo - del delitto di epidemia (sul punto v., di recente, Bonfiglioli, Epidemia (Art. 438), in Cadoppi, Canestrari, Manna, Papa, Trattato 1, IV, 390 ss).
Secondo un primo orientamento - che sembra preferibile -, la lesione della salute pubblica deve concretizzarsi in un effettivo danno consistente nella diffusione di determinate malattie (Santoro, Manuale di diritto penale, parte spec., III, Torino, 1965, 97). Si tratta di un reato di danno concreto per la salute pubblica (Riondato, sub art. 438, in Comm. Crespi, Forti, Zuccalà, 1097; Patalano, Significato e limiti della dommatica del reato di pericolo, Napoli, 1975, 194; Piccinino, I delitti, 255; Barbalinardo, sub art. 438, in Comm. Lattanzi, Lupo, IX, 507). Parte della dottrina ritiene, tuttavia, che si tratti di reato di pericolo concreto, in quanto il pericolo connesso alla diffusività del male caratterizza l'epidemia (Ardizzone, 254, e Nappi, I delitti contro la salute pubblica, in Giur. sist. dir. pen. Bricola, Zagrebelsky, IV, 651; v. anche D'Alessandro, Pericolo astratto e limiti di soglia, Milano, 2005, 179, secondo cui non è possibile parlare di epidemia in assenza di una minaccia concreta per una collettività indeterminata di persone). A ciò si obietta che oltre al pericolo, e prima di esso, è il danno che caratterizza la fattispecie in esame, mentre il pericolo per la salute pubblica costituisce, da un lato, una fase intermedia necessaria nella progressiva realizzazione del reato, configurandosi come pericolo concreto - rilevante ai fini dell'integrazione del tentativo - e, dall'altro lato, un effetto eventuale del delitto in relazione all'ulteriore capacità espansiva e diffusiva dell'epidemia (Riondato, 1097). La diffusività della malattia induce peraltro qualche autore ad individuare una presunzione assoluta di pericolo, in considerazione anche della collocazione della norma tra i delitti di comune pericolo (Erra, Epidemia, in ED, XV, Milano, 1966, 47; Manzini, VI, 396. Contra Nappi, 651, il quale osserva che se l'epidemia richiede la diffusività della malattia, senza pericolo non vi è epidemia: non di presunzione si tratta, quindi, ma di implicazione logica di un concetto nell'altro).
Nella giurisprudenza di merito si è di recente affermato che, affinché il reato di cui all'art. 438 possa ritenersi integrato, è necessario che la condotta, consistente nella diffusione di germi patogeni, cagioni un evento definito come la manifestazione collettiva di una malattia infettiva umana che si diffonde rapidamente in uno stesso contesto di tempo in un dato territorio, colpendo un rilevante numero di persone. L'evento che ne deriva è quindi, al contempo, un evento di danno e di pericolo, costituendo il fatto come fatto di ulteriori possibili danni, cioè il concreto pericolo che il bene giuridico protetto dalla norma, rappresentato dall'incolumità e dalla salute pubblica, possa essere distrutto o diminuito (T. Trento 16.7.2004, in fattispecie concernente la diffusione di virus di specie Hiv, Hbv e Hcv).
3.2. Elemento oggettivo
Il delitto di epidemia è un reato di evento a forma vincolata, in quanto la condotta delittuosa consiste nel cagionare un'epidemia mediante la diffusione di germi patogeni (Ardizzone, 251; sul punto vedi peraltro Riondato, 1097, il quale precisa che si tratta di reato a forma libera, attiva od omissiva, mentre il mezzo è vincolato dalle specifiche caratteristiche dell'evento morboso). La diffusione può avvenire tramite spargimento in terra, acqua, aria, ambienti e luoghi di ogni tipo, di germi patogeni idonei; liberazione di animali infetti; messa in circolazione di portatori di germi o di cose provenienti da malati; inoculazione di germi a determinati individui; scarico di rifiuti in acqua ecc. (Battaglini, Bruno, Incolumità pubblica (delitti contro la), in NN.D.I., VIII, Torino, 1965, 558; Dinacci, Inquinamento idrico e codice penale, in GP, 1977, I, 222; Piccinino, I delitti, 121; Manzini, 396; Santoro, 98).
Si è precisato in giurisprudenza (T. Bolzano 13.3.1979), che la norma punisce chi cagioni l'epidemia mediante diffusione di germi patogeni di cui abbia il possesso, anche "in vivo" (per esempio, animali da laboratorio), mentre deve escludersi che una persona affetta da malattia contagiosa abbia il possesso dei germi che la affliggono.
Le malattie infettive causate dalla diffusione di germi patogeni sono le malattie in diretto rapporto eziologico con la trasmissione di batteri, virus o determinati protozoi (Piccinino, I delitti, 118). Non rileva, dunque, la distinzione tra microrganismi patogeni e carica batterica, mentre il reato deve escludersi nel caso di malattia parassitaria (Piccinino, I delitti, 118; cfr. Battaglini, Bruno, 558, che nella locuzione germi patogeni includono tutti i microorganismi capaci di produrre malattie infettive; Santoro, 98, che si riferisce a batteri, bacilli, virus e altri germi; Ardizzone, 252, annovera nella categoria dei germi patogeni i protozoi per la lestimaniosi o la malaria, miceti per le fungosi, batteri, cocchi, virus, ecc. Sulla possibilità di ravvisare, a determinate condizioni, l'epidemia in relazione a condotte di diffusione del virus HIV che produce la malattia denominata Aids, v. Ardizzone, 252; sulla possibile configurazione del delitto di epidemia, a fronte di un numero rilevante di soggetti contagiati, in relazione alla vendita per la commercializzazione sul mercato e il successivo consumo di carni infettate dal morbo di Creutzfeldt - Jacobs, v. Stolfi, Brevi note sul reato di epidemia, in CP, 2003, 3946).
L'art. 438, 2° co. nel testo originario del codice penale comminava la pena di morte, qualora dal fatto fosse derivata la morte di due o più persone contagiate, prevedendo così una circostanza aggravante; tuttavia, data l'equiparazione del trattamento sanzionatorio a seguito dell'abolizione della pena di morte, la distinzione tra le due ipotesi, semplice e aggravata, non ha alcuna ragione di essere (Erra, 47). È dubbio, peraltro, che si tratti ancora di circostanza, non rivestendone la funzione ai fini dell'aggravamento della pena. Vi è, peraltro, la possibilità di ravvisare nella figura in commento l'evento relativo ad una fattispecie autonoma di reato di danno (Zuccalà G., Nota introduttiva al capo II, titolo III, libro I, agg. da Zuccalà M.A., in Comm. Crespi, Forti, Zuccalà, 229).
3.3 Elemento soggettivo
Nel delitto in esame il dolo è generico e consiste nella coscienza e volontà di diffondere germi patogeni, unite alla rappresentazione e volontà dell'evento epidemico conseguente. Parte della dottrina richiede l'intenzione di cagionare l'epidemia, ovvero il fine di provocarla, escludendo in tal modo la rilevanza del dolo eventuale (Battaglini, Bruno, 48; Manzini, 399. Contra Antolisei, PS, II, 36; Fiandaca, Musco, 526).
Non si rinviene giurisprudenza per il delitto di epidemia dolosa; gli scarsi precedenti giurisprudenziali (concernenti soprattutto casi di tossinfezione prodotta da salmonella) riguardano il delitto di epidemia colposa, prevista dall'art. 452 c.p.
3.4 Momento consumativo e tentativo
Il reato si consuma al momento del verificarsi dell'epidemia.
Il tentativo è configurabile qualora si sia avuta diffusione di germi patogeni senza che sia derivata l'epidemia, o se il contagio si sia arrestato a pochi casi (Ardizzone, 254). L'idoneità degli atti compiuti deve essere valutata sia in relazione alla qualità dei germi diffusi sia alle modalità della diffusione (Antolisei, 31; Battaglini, Bruno, 559; Erra, 48; Manzini, 399).
2. Fino al 25 MARZO 2020 (DL 19/20)
Ecco quel che rispondevamo fino all'entrata in vigore del decreto legge 19/2020 alla domanda " è efficacemente sanzionata l’inosservanza delle prescrizioni emanate in seguito alla emergenza sanitaria epidemiologica, legata al diffondersi del virus COVID – 19 (c.d. “coronavirus”)?"