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Hashish e concorso da finanziere (CdS 3929/12)

4 Luglio 2012, Consiglio di Stato
guardia di finanza 1
I diritti delle immagini appartengono ai rispettivi proprietari (che saremo lieti di indicare in caso di richiesta).

Il provvedimento di esclusione di un candidato da un concorso per l’accesso ad una delle Forze Armate o delle Forze di Polizia, determinata dal consumo personale di droga, sia pure consistente in un unico episodio accertato e per droghe non considerate pesanti, risulta, per un verso, congruamente motivato con riferimento all’episodio stesso ed al suo evidente attrito con i compiti che un appartenente alle Forze Armate o di Polizia è chiamato a svolgere.

Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 19 giugno – 4 luglio 2012, n. 3929
Presidente Trotta - Estensore Forlenza

Fatto

Con l’appello in esame il Ministero dell’Economia e delle Finanze e le altre amministrazioni indicate in epigrafe, impugnano la sentenza 26 marzo 2012 n. 2869, con la quale il TAR per il Lazio, sez. II, ha annullato il provvedimento, emesso nei confronti del sig. Porcelli Federico (ricorrente in I grado), di non idoneità all’arruolamento nel Corpo della Guardia di Finanza, per mancanza del requisito del possesso delle qualità morali e di condotta.
Ciò in quanto, come riportato in sentenza (pag. 2), il Porcelli “aveva subito una perquisizione in data 16 dicembre 2006, all’esito della quale veniva rinvenuto nell’autovettura del cugino un quantitativo (minimo) di sostanza stupefacente di tipo hashish all’interno di un pacchetto di sigarette ritrovato sotto il sedile occupato dal cugino”.
La sentenza appellata afferma:
-        i fatti ascritti al ricorrente “rimontano addirittura a 5 anni prima della partecipazione al concorso, quando lo stesso ricorrente non aveva ancora raggiunto la maggiore età”;
-        tale circostanza, unitamente alla “modica quantità di sostanza stupefacente rinvenuta nel corso della perquisizione dell’auto in questione, . . . costituiscono elementi idonei a considerare di lieve entità la vicenda oggetto di contestazione e obiettivamente inidonea a fornire elementi di disvalore della personalità del ricorrente con riguardo a ciò che doverosamente si pretende da un aspirante finanziere”;
-        infatti “un singolo ed isolato episodio di assunzione di sostanza stupefacente, avvenuto in giovane età e risalente nel tempo, non può essere ragionevolmente assunto come indice rivelatore delle qualità morali che si richiedono agli aspiranti all’arruolamento nei corpi armati e di Polizia dello Stato”, ciò anche se “l’uso isolato di sostanze stupefacenti antecedente all’arruolamento costituisce fatto oggettivamente riprovevole”.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
error in iudicando; corretto esercizio della discrezionalità e piena motivazione da parte dell’amministrazione, a fronte della specificità dei compiti attribuiti alla Guardia di Finanza e di un fatto “oggettivamente riprovevole”, uso saltuario di stupefacenti da parte del candidato; contraddittorietà della sentenza; eccesso di potere giurisdizionale per sindacato su una scelta che rientra nel merito dell’azione amministrativa;
ciò in quanto “la preposta autorità amministrativa gode di ampi margini di discrezionalità nella valutazione della sussistenza del requisito della incensurabilità della condotta . . . per cui anche singoli fatti, oggettivamente gravi, possono legittimamente indurre a ritenere scarsamente affidabile l’arruolando per il futuro”; in tal senso “un orientamento particolarmente restrittivo si giustifica alla luce degli elevati standard che legittimamente vengono richiesti ai giovani aspiranti finanzieri”. In definitiva “la contiguità con gli stupefacenti e con il correlato circuito criminale di spaccio, sono più che sufficienti per dimostrare l’assenza dell’incensurabilità della condotta”.
Si è costituito in giudizio il sig. P.F., che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza, esponendo una pluralità di ragioni (pagg. 6 – 22 della memoria 25 maggio 2012).
All’odierna udienza in Camera di Consiglio, il Collegio, rilevata la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 60 Cpa, ha trattenuto la causa in decisione per il merito.

Diritto

L’appello è fondato e deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza appellata.
Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo, di recente, di pronunciarsi su questioni non dissimili da quella oggetto del presente giudizio, anche rivedendo un proprio precedente orientamento (v. Cons. Stato, sez. IV, 29 settembre 2011 n. 5411, citata anche dal ricorso in appello), e giungendo a conclusioni dalle quali non vi è ragione di discostarsi nella presente sede.

Come afferma la decisione citata, l’art. 35, co. 6, d. lgs. n. 165/2001, prevede che “ai fini delle assunzioni di personale presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia, di giustizia ordinaria, amministrativa, contabile e di difesa in giudizio dello Stato, si applica il disposto di cui all'articolo 26 della legge 1 febbraio 1989, n. 53, e successive modificazioni e ed integrazioni”.

L’art. 26 della citata legge n. 53/1989, prevede, a sua volta, che “per l'accesso ai ruoli del personale della polizia di Stato e delle altre forze di polizia indicate dall'articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, è richiesto il possesso delle qualità morali e di condotta stabilite per l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria”.

Quanto a questi ultimi concorsi, l’art. 124, u.c., R.D. n. 12/1941 (poi abrogato dall’art. 54 d.lgs. n. 160/2006), prevedeva, in particolare, che “il Consiglio superiore della magistratura non ammette al concorso i candidati che, per le informazioni raccolte non risultano di condotta incensurabile ed i cui parenti, in linea retta entro il primo grado ed in linea collaterale entro il secondo, hanno riportato condanne per taluno dei delitti di cui all'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale.. . .”. (quest’ultima parte, riferita alle condanne dei parenti quale causa di esclusione, già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale, con sentenza 28 luglio 2000, n. 391).

Infine, il vigente art. 2, co. 2, lett. b-bis, prevede che, ai fini dell’ammissione al concorso in magistratura (e quindi, per quel che interessa nella presente sede, al concorso per la Guardia di finanza), occorre “essere di condotta incensurabile”.

La giurisprudenza ha avuto modo, fin da anni risalenti, di affermare che il requisito della moralità e condotta incensurabili, richiesto per l'arruolamento nelle forze di polizia dall'art. 26 l. n. 53/1989, mediante il richiamo alla normativa dell'ordinamento giudiziario per l'ammissione alla magistratura, è necessario, pur dopo l'abrogazione delle disposizioni che richiedevano il requisito della buona condotta per l'ammissione ai pubblici impieghi, e che, nell'esaminare la sussistenza o meno del predetto requisito, l'amministrazione deve procedere ad una adeguata valutazione della concreta situazione di fatto, e motivare, eventualmente, la ritenuta insussistenza del requisito delle qualità morali in relazione alle circostanze concrete del caso ed alle ragioni per le quali l’aspirante non darebbe alcun affidamento per il futuro, tenuto conto dei compiti che è chiamato a svolgere (Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 1994 n. 836 e 23 maggio 2001 n. 2851).

Orbene, il dato di fatto sul quale si fonda il negativo giudizio dell’amministrazione è costituito da un unico episodio, quale il rinvenimento di un quantitativo minimo di hashish all’interno dell’auto di proprietà del cugino dell’attuale appellato, nel corso di una perquisizione intervenuta in anni antecedenti e quando l’appellato era minorenne. Tale episodio fonda il giudizio negativo attuale sul possesso delle qualità morali richieste e il giudizio prognostico negativo nell’ottica dei compiti istituzionali demandati alla Guardia di Finanza, laddove la sentenza appellata (e, nella presente sede, in senso conforme l’appellato) ha espressamente ritenuto che “un singolo ed isolato episodio di assunzione di sostanza stupefacente, avvenuto in giovane età e risalente nel tempo, non può essere ragionevolmente assunto come indice rivelatore delle qualità morali che si richiedono agli aspiranti all’arruolamento nei corpi armati e di Polizia dello Stato”.

Questo Consiglio di Stato ritiene innanzi tutto opportuno sottolineare come la valutazione della presenza (o meno) del requisito della “condotta incensurabile” appartiene ad una sfera di giudizio ampiamente discrezionale dell’amministrazione (sia essa giudiziaria o delle Forze Armate), dovendosi tuttavia tale giudizio fondare su elementi di fatto concreti (e non su voci o semplici sospetti: v. Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2010 n. 4585), espressamente indicati in motivazione; fatti afferenti direttamente alla persona dell’aspirante, e non già al suo nucleo familiare, di provenienza o costituito, a meno che non si dimostri come cause relative a soggetti diversi possano riverberarsi anche sulla persona stessa del candidato, per effetto di rapporti di convivenza, frequentazione, cointeressenza, tali da non consentire un giudizio (nell’attualità e prognostico) favorevole.
L’esercizio della discrezionalità da parte dell’amministrazione (ed il conseguente sindacato giurisdizionale del giudice, nei limiti in cui questo è consentito) deve tenere senz’altro conto della particolarità e delicatezza delle funzioni che il candidato (ove risultante vincitore del concorso) dovrà svolgere, essendo confacente ad un corretto uso del potere discrezionale procedere a valutazioni del genere ora considerato, storicizzando l’esercizio del detto potere e quindi contestualizzando il requisito richiesto (“condotta incensurabile”), con la natura delle funzioni.
D’altra parte, la non riconducibilità del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione (latamente intesa) ad un modello unico (di modo che possono aversi valutazioni differenti di un medesimo episodio in ragione di impieghi diversi), è già desumibile dalla stessa Costituzione, laddove, all’art. 98, comma terzo, prevede che, per determinaste categorie di pubblici dipendenti (peraltro coincidenti con le categorie considerate nella presente sede) possano essere disposte limitazioni finanche all’esercizio dei diritti politici (nella specie, iscrizioni ai partiti), purchè con legge ed in evidente considerazione della specificità e delicatezza delle loro funzioni.
Per le medesime ragioni, l’art. 3 d. lgs. n. 165/2001 enuclea una specifica categoria di “personale in regime di diritto pubblico”, sottratto alla c.d. contrattualizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazione, nella quale rientrano, fra gli altri, gli appartenenti alle magistrature ed il personale militare e delle Forze di Polizia di Stato”.

A fronte della discrezionalità riconosciuta all’amministrazione in sede di valutazione del requisito della “condotta incensurabile” (pur nei limiti indicati), il sindacato del giudice amministrativo, lungi dal concretizzarsi in una valutazione che si sostituisce a quella legittimamente spettante all’amministrazione - così risolvendosi in un non consentito sindacato sul merito dell’azione amministrativa - deve tendere a verificare innanzi tutto, per il tramite delle figure sintomatiche di eccesso di potere evidenziate con i motivi di ricorso, l’esistenza e sufficienza della motivazione sulla quale si fonda il provvedimento adottato, nonché la non contraddittorietà e ragionevolezza della valutazione effettuata e la logicità della misura concretamente assunta, per effetto della valutazione svolta.

Orbene, questo Consiglio di Stato ritiene che il provvedimento di esclusione di un candidato da un concorso per l’accesso ad una delle Forze Armate o delle Forze di Polizia, determinata dal consumo personale di droga, sia pure consistente in un unico episodio accertato e per droghe non considerate “pesanti”, risulta, per un verso, congruamente motivato con riferimento all’episodio stesso ed al suo evidente “attrito” con i compiti che un appartenente alle Forze Armate o di Polizia è chiamato a svolgere; per altro verso, tale provvedimento non risulta affetto da eccesso di potere per illogicità e/o irragionevolezza, tenuto conto della natura dell’episodio in relazione alla delicatezza e specificità delle funzioni che si aspira a svolgere per il tramite del superamento del concorso, delicatezza e specificità certamente superiori rispetto ad altre pur importanti funzioni pubbliche.

Questo Consiglio di Stato non ignora che, con altre decisioni (tra le altre, sez. IV, 31 dicembre 2007 n. 6848), si è affermato che “un unico, singolo episodio di detenzione di sostanze stupefacenti non può essere considerato di per sé ostativo al possesso della condotta incensurabile di soggetti candidati all'arruolamento nelle Forze armate e comunque nei corpi armati dello Stato”.

Si è anche aggiunto che una vicenda, che “ha rappresentato effettivamente un fatto isolato nella vita dell'appellato, lontano nel tempo e posto in essere in età non ancora matura . . .” per quanto “vicenda sicuramente non edificante, deve essere correlata con tutto il contesto della vita dello stesso, per cui, non essendosi ripetute più altre vicende disdicevoli nella vita di relazione del medesimo, (ed in qualche modo interessanti la sua nuova posizione di militare) non può che rilevarsi la mera occasionalità dell'episodio, che non può assurgere ad elemento talmente negativo e decisivo da inibirgli la possibilità dell'arruolamento nella Guardia di finanza”.

Tuttavia, il Collegio, per le considerazioni già espresse, non ritiene di poter aderire a tale diverso orientamento, atteso che la valutazione di gravità dell’episodio, anche isolato, di consumo di sostanze stupefacenti, effettuata dall’amministrazione non appare affetta da illogicità, in considerazione dell’episodio in sé (peraltro definito “sicuramente non edificante” anche dalla diversa giurisprudenza citata, e “oggettivamente riprovevole” dalla sentenza appellata) e viepiù se rapportato alle delicate funzioni che si intendono svolgere.

Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata, poiché sussiste - così come dedotto dall’appellante Ministero - il “corretto esercizio della discrezionalità e piena motivazione da parte dell’amministrazione, a fronte della specificità dei compiti attribuiti alla Guardia di Finanza e di un fatto “oggettivamente riprovevole”.
Né possono trovare accoglimento, per le medesime ragioni, le opposte considerazioni dell’appellato (pagg. 6 – 21 memoria 25 maggio 2012), considerazioni che – per quanto esposte con una scansione per “motivi” – non costituiscono appello incidentale (che per le ragioni esposte sarebbe comunque infondato), così come si evince dalle richieste formulate a pag. 6 della memoria e dalle conclusioni rassegnate a pag. 22 del medesimo atto.
Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze ed altri, come in epigrafe (n. 3770/2012 r.g.), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma la sentenza appellata, rigetta il ricorso instaurativo del giudizio di I grado.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.