4 May 2015

Segreto di Stato, accesso agli atti, espulsione ministeriale

Giovanni Guarini and Nicola Canestrini

Taggato: segreto di stato, procedimento amministrativo, espulsione, espulsione ministeriale, accesso agli atti

Come coniugare la disciplina del segreto di Stato con il diritto di accesso quale esplicazione del diritto di difesa? 

Come noto, il diritto di accesso, riconosciuto dagli articoli 22 e succ. della Legge 241/1990 è uno strumento essenziale nei confronti di chiunque abbia un interesse personale e concreto per il perseguimento della trasparenza ed imparzialità della pubblica amministrazione:  lo scopo della disciplina è quella di garantire, ove possibile, agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia fondamentale per curare e difendere i loro interessi giuridici.

Vi sono peraltro atti sottratti all'accesso, come previsto dall'art. 24 comma 2 L. 241/1990: la disciplina peraltro si risolve nella enunciazione di un giudizio di pericolosità, generale ed astratto, basato sulla presunzione dell'idoneità dell'astensione degli atti ascrivibili alle tipologie dei documenti amministrativi contemplate dalle previsioni regolamentari a pregiudicare le categorie di interessi generali, classificati dalla normativa primaria come preminenti rispetto all'interesse privato all'accesso.

In tema di segreto di Stato, l’art. 24 lettera (a) della l. 241 cit. prevede che il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo (il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso quando dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione).

Succede quindi di frequente che il Ministero dell’Interno opponga un diniego all’istanza formulata da ricorrente di accedere ai documenti amministrativi riguardanti le cd. espulsioni ministeriali,  cioè quelle attuate per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art. 13/1 TU immigrazione).

Preme rilevare come il T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I Sent., 06-11-2007, n. 1140 A.A.I.U. H. c. Questore di Brescia e altri ha al proposito affermato quanto segue.

 «In proposito, va allora osservato che nel nostro ordinamento, a differenza di quanto accade in taluni ordinamenti stranieri, la disciplina del segreto, anche se si tratti di segreto del massimo rango, ovvero di segreto di Stato, non interferisce con le comuni regole processuali, ed in particolare con quella dell'onere della prova: ciò è rimasto fermo anche dopo la recente riforma di cui alla l. 3 agosto 2007 n°124, la quale anzi ha inteso apprestare di fronte al segreto stesso maggiori garanzie per il cittadino.

In tal senso, si deve ritenere tuttora che la parte processuale la quale, per dare la prova dei fatti a fondamento della propria pretesa, ritenga di doversi avvalere di uno o più documenti segreti, sia posta di fronte ad una alternativa: o fornisce effettivamente la prova richiesta, producendo e palesando i documenti segreti in parola, ovvero decide di non produrli, rinuncia così ad offrire la prova rilevante, e si espone alla conseguente reiezione della propria domanda che su detta prova si fonda.

Va poi osservato che in generale, anche a norma della citata l. 3 agosto 2007 n°124, il segreto diverso dal segreto di Stato, nella specie non eccepito, non è di per sé opponibile alla autorità giudiziaria: ove l'amministrazione avesse ritenuto di produrre i documenti sommariamente citati nel diniego, non avrebbe violato con ciò alcun divieto. Va poi da sé che la produzione si sarebbe potuta limitare agli atti e alle loro parti rilevanti per il caso di specie, omettendo informazioni di altro tipo pure coperte dal segreto, come ad esempio si fa ai sensi dell' art. 203 c.p.p. per l'identità di eventuali fonti confidenziali. Nel caso di specie ciò non è avvenuto, e quindi il ricorso deve essere accolto» (sulla base di tali presupposti il TAR Brescia ha annullato il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno ad un cittadino pakistano motivato con riferimento a presunti suoi pregressi rapporti con "persone indagata e vicine ad una cellula terroristica di matrice islamica" e con una segnalazione, di contenuto non precisato, dell'allora SISDE) .

Il Consiglio di Stato (sez. I, parere 01.07.2014 n° 2226) si è espresso in sede consultiva parere circa la corretta applicazione della normativa in materia di accesso rispetto ai documenti coperti da classifica di segretezza o di vietata divulgazione ( art. 24 legge n. 241 del 1990 e art. 42 legge n. 124 del 2007).

Il Consiglio di Stato era chiamato a rispondere, fra l’altro, in merito ai seguenti quesiti:

  1. se, al fine di limitare all’ambito strettamente istituzionale la circolazione delle “informazioni classificate” per non arrecare pregiudizio agli interessi fondamentali della Repubblica, lo stesso Ministero possa negare l’ostensione della documentazione amministrativa “classificata”, prodotta o comunque detenuta per ragioni inerenti alle proprie funzioni istituzionali;
  2. in via subordinata se, nel caso in cui l’Autorità giurisdizionale disponga direttamente l’ostensione, l’Amministrazione possa adempiere, consegnando la copia della documentazione al magistrato perché provveda ai sensi dell’art. 42, comma 8, della legge n. 124 del 2007;

Secondo la Sezione, l'Amministrazione, ferma restando l'autonomia decisionale correlata all'esercizio della potestà discrezionale, non può negare in via assoluta l'ostensione della documentazione classificata, prodotta o comunque detenuta per ragioni inerenti alle proprie funzioni istituzionali, né tantomeno non ottemperare all'ordine del giudice di rendere disponibile tale documentazione, laddove l'accesso si renda necessario per difendere interessi giuridici di chi ne abbia legittimamente titolo.

Inoltre, la classifica di segretezza non può giustificare il rifiuto di esibizione dei documenti richiesti dall'Autorità giudiziaria, ma soltanto giustificare particolari cautele in ordine alla tutela della riservatezza dei terzi e alla difesa della sicurezza pubblica: «In proposito si considera che il capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241 contiene le disposizioni che consentono a tutti e in ogni tempo, sia pure nel rispetto dei limiti previsti nella normativa, la “conoscibilità” dei documenti amministrativi, sia che attengano alla fase di formazione del provvedimento amministrativo, sia che risultino già formati o detenuti dall'Amministrazione.

Nello stesso capo V è pure compreso l’art. 24 (come sostituito dall’art. 16, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15), il quale elenca gli atti esclusi dal diritto di accesso e tra questi i documenti classificati “segreto” o “di vietata divulgazione”, secondo la ripartizione a suo tempo fissata dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801, poi abrogata e sostituita dalla legge n. 124 del 2007.

Tuttavia, lo stesso art. 24, al comma 7, prevede un’eccezione alla regola generale dell’esclusione, nel senso che l’accesso ai documenti amministrativi deve essere sempre garantito per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

A sua volta, l’art. 42, della legge n. 124 del 2007, nel ridisciplinare l’attribuzione delle classifiche di segretezza, che sono volte a circoscrivere la conoscenza di informazioni, documenti, atti, attività o cose ai soli soggetti che abbiano necessità di accedervi in ragione delle proprie funzioni istituzionali, non ha soppresso la disciplina dell’accesso difensivo, dettata dall’art. 24 della legge n. 241 del 1990, semmai l’ha presupposta ed integrata, attribuendo all’Autorità giudiziaria che dispone l’accesso un ruolo attivo, a garanzia del corretto equilibrio tra esigenze di riservatezza e legittime istanze difensive.

Va ancora evidenziato che, in ragione del vigente quadro normativo, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la classifica di segretezza non potrebbe giustificare il rifiuto di esibizione dei documenti richiesti dall'Autorità giudiziaria, ma soltanto giustificare particolari cautele; cautele che riguardano soprattutto la tutela della riservatezza dei terzi, che assume rilievo in qualsiasi procedimento di accesso ai documenti dell'Amministrazione e riveste particolare delicatezza nelle questioni che in qualsiasi modo coinvolgono la difesa della sicurezza pubblica (in tal senso: Cons. St., Sez. VI, 19 ottobre 2009, n. 47).

In definitiva, nel contesto descritto, l’Amministrazione non soltanto è tenuta ad ottemperare all’ordine di ostensione del giudice, investito della richiesta di accesso, ma è tenuta a fornire con immediatezza al magistrato tutti gli elementi utili, compresi le esigenze e gli strumenti di cautela, all’emanazione di una decisione sull’accesso, rappresentativa di un giusto equilibrio tra gli interessi coinvolti.

Quanto al secondo quesito non possono sussistere dubbi che il comma 8 dell’art. 42 della legge n. 124 del 2007 detti univocamente il regime giuridico degli atti “classificati”, stabilendo che qualora l'Autorità giudiziaria ordini l'esibizione di documenti classificati per i quali non sia opposto il segreto di Stato, gli atti sono consegnati all'Autorità giudiziaria richiedente, che ne cura la conservazione con modalità che ne tutelino la riservatezza, garantendo il diritto delle parti nel procedimento a prenderne visione senza estrarne copia».

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