14 Aug 2016

Extradition from Italy

Nicola Canestrini

Tagged: extradition, italian criminal lawyer

In general, extradition is the process whereby one nation or state (the requested state) surrenders a suspected or convicted criminal to another nation or state (the requesting state); hereinafter, for the purposes of this introduction to the extradition rules from Italy, only the the extradition from Italy to a foreign country will be considered.

For the extradition from a foreign State to Italy, please refer to the article "Extradition To Italy".

1. Introduction to Italian extradition law

The Italian legal system is that of a civil law State, governed by codified law.

Under italian law extradition is regulated by:

- the Italian Constitution (Articles 10 and 26),

ordinary legislation (Article 13 Criminal Code and Articles 696 to 722 Code of Criminal Procedure),

- international conventions (which have to be ratified by the italian Parliament) and finally

- by general principles of international law.

As a country with a rule of law, Italy makes extradition subject to review by the Court of Appeal as judge of first instancewhich conducts a limited inquiry; it’s decision can be appealed before the High Court (see italian extradition rules codified in the Italian Code of Criminal Procedure ).

The final decision to extradite is political (at least, extradition is an executive, not a judicial, prerogative) and belongs to the Secretary of Justice; if Secretary of Justice confirms extradition disposed by judicial authorithy,  the decision could be appealed before the administrative court. Please note that even the precautionary measure of pretrial detention could be cancelled by Secretary of Justice.

2- Extradition with extradition treaty

The fundamental principle is that extradition follows the rules of the treaty signed with the requesting state, if there is one.

For example, extradition from Italy of an American citizen may be regulated the Treaty on Extradition between the United States of America and Italy, signed in Rome on October 13, 1983 (ratified 1984), as updated by the agreement signed following the EU-US Treaty on extradition, signed in Washington on 25 June 2003 (ratified 2009). As clearly stated by the UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR THE THIRD CIRCUIT (No. 96-5215, MEHMET SEMIH SIDALI vs. USA), the right of a foreign sovereign to demand and obtain extradition of an accused criminal is created by treaty, and in the absence of a treaty the government has no duty to surrender a fugitive to a foreign government

In 2011, Italy has extradition treaties with following countries: Argentina, Australia, Austria, The Bahamas, Bolivia, Brasil, Canada, Costa Rica, Cuba, Germany, Kenya, Lesotho, New Zealand , Paraguay, Peru, The Vatican, Singapore, Sri Lanka, The United States of America and Uruguay.

Italy has also signed some multilateral treaties, like the European Convention on Extradition (Paris, 1957).

Basically, signing states of the treaty obligate themselves to surrender an alleged criminal to a foreign state, derogating from the principle of sovereignty (which means that every state has legal authority over the people within its borders) due to the mutual trust which is expressed with the signature of a treaty.

By enacting laws or concluding treaties or agreements, countries determine the conditions under which they may entertain or deny extradition requests.

Common bars to extradition include:

1. Failure to fulfil dual / double criminalitygenerally the act for which extradition is sought must constitute a crime punishable by some minimum penalty in both the requesting and the requested parties);

2. political nature of the alleged crime (most countries refuse to extradite suspects of political crimes), such as terrorism charges. Experience shows that it may happen that requesting state simulates a non political charge;

3. if the person whose extradition is requested has been or would be subjected in the requesting State to torture or cruel, inhuman or degrading treatment or punishment or if that person has not received or would not receive the minimum guarantees in criminal proceedings. Please note that Italy is a party of to the European Convention for Human Rights and will not grant extradition if the death penalty may be imposed and cannot extradite people where they would be at significant risk of an unfair trial, being tortured inhumanely or degradingly treated or punished; Italian Courts, and especially Italian High Court, often refuses extradition for the risk of inhuman treatment , for example due to overcrowding prisons (some decisions against extradition to Serbia, Rumania, Ucraine, ... are available in Italian on canestrinilex.com);

4. jurisdiction of requested State over a crime can be invoked to refuse extradition: for example, if a prosecution in respect of the offence for which extradition is requested is pending in the requested State against the person whose extradition is requested;

5. citizenship of the person in question, whereas some nations refuse to extradite their own citizens, holding trials for the persons themselves (Italy extradites own citizens only if there is a treaty provision);

6. Discrimination clause: If the requested State has substantial grounds for believing that the request for extradition has been made for the purpose of prosecuting or punishing a person on account of that person's race, religion, nationality, ethnic origin, political opinions, sex or status, or that that person's position may be prejudiced for any of those reasons;

7. Ne bis in idem: If there has been a final judgement rendered against the person in the requested State in respect of the offence for which the person's extradition is requested. Double jeopardy (due to the "ne bis in idem" principle) means that no one shall be twice tried for the same offence; please note that under Italian law, the decision become final only after Italian supreme court, the Corte di Cassazione, which is highest court in the legal hierarchy.  It has appellate jurisdiction and gives judgments only on points of law and has the function to ensure the correct application of law in the inferior and appeal courts and to resolve disputes as to which lower court (penal, civil, administrative, military) has jurisdiction to hear a given case. It hasn’t any function of constitutionality control (which is made by Constitutional Court, Corte Costituzionale). Italy has a three-tier judicial system, and the parties have th right to go through three instances unless the decision becomes final. Unless the parties waived to its decision, only the Corte di Cassazione rulings are  "last" decision (see here for an example of possibile confusion). 

..

These restrictions are normally clearly spelled out in the extradition treaties that a government has agreed upon.

3- Extradition without extradition treaty

If there isn't any treaty, extradition is still possibile under italian law and the rules of the Italian Code of Criminal Procedure will be applied (articles 697 ff. criminal procedure code).

Basically, the main difference is that in case of treaty based, extradition for trial purpose, Italy cannot evaluate  the lack of evidences (probable cause) in order to deny extradition (and it can evaluate same lack of probable cause  in case there is no treaty with the requesting country).

The existence of an international agreement, id est a treaty, is considered sign of trust between signing member States: this is basically the reason because in case of an existing extradition treaty  between requesting state and Italy there is less discretionary power by the judge. 

4- Extradition despite persecution, human rights violations or torture risk?

Extradition has to be mandatory refused in case of risk of  persecution or discrimination  on grounds of race, religion, sex, nationality, language, political opinions or social or personal conditions, or cruel, inhuman, degrading penalties or treatments or in any case to actions or proceedings which violate human rights of accused or convicted person.

Being recognized as refugee under Geneva Convention could be an important evidentiary element in that sense (see here for an example in a case of 2016).

Reports of international human rights organizations, as Amnesty International, Fair trials international, Human rights Watch, and international courts rulings (ECHR, ..) are mostly - but not unanimously - considered by Italian courts.

It should be considered that in particular cases it is possibile to request the suspension of extradition to the European Court of Human Rights: under Rule 39 of its Rules of Court, the Court indicate interim measures to any State party to the Convention.

Interim measures are urgent measures which apply only where there is an imminent risk of irreparable harm.

Such measures are decided in connection with proceedings before the Court without prejudging any subsequent decisions on the admissibility or merits of the case in question.The Court’s interim measures are sometimes the only way to make national authorities adhere to international standards and respect human rights (see more under Interim Measures instructions on the website of the ECHR).

Read more: italian extradition rules codified in the Italian Code of Criminal Procedure (copyright CEDAM Wolters Kluwert, 2014, extract for study purpose).

 

Please note that this document is intended to be a short introduction to extradition from Italy, without any ambition to be exhaustive. Note also that there exist significant problems with applying non-Italian terminology and concepts of law and justice to the Italian justice system.

 

UPDATE: The Treaty on Extradition between the United States of America and Italy is not incostitutional excludind the relevance of criminal statutes of limitations. Read more about Extradition To and From the United States: Overview of the Law and Recent Treaties.

 

 

 

Update: Extradition to Italy

In March, 2014 an english Court has steted that "the acknowledgment of a continuing systemic problem in the Italian prison system, has rebutted the presumption of compliance with the Convention which would normally arise in the case of a member state of the Council of Europe and of the European Union. This state of affairs, therefore, raises substantial grounds for believing that there is a real risk of treatment contrary to Article 3"; please note that the remedies introduced by the italian government may have changed the situation (MORE: "Extradition To Italy").

 

Corte di Cassazione, sez. VI Penale, sentenza 3 settembre 2012, n. 33594

Ritenuto in fatto
1. T.D. ricorre per cassazione avverso l'ordinanza emessa il 2 -4-12- ed a lui notificata l’11-4-12 -dalla Corte d'appello di Palermo , che ha rigettato la richiesta di revoca o sostituzione della misura cautelare della custodia in carcere, applicata in forza dell'ordinanza in data 23-3-2012, con la quale era stato convalidato l'arresto a fini estradizionali del T., eseguito ex art. 716 cpp a Palermo, in relazione a un ordine di cattura emesso il 28-2-1999 dall'autorità giudiziaria degli Stati Uniti , per il reato di associazione a delinquere finalizzata alla frode e all'evasione fiscale ai danni del Governo
degli Stati Uniti. Ha rilevato la Corte d'appello che , a norma dell'art. VIII del Trattato di
estradizione Italia -Usa del 13 ottobre 1983, ratificato con L. 225/1984, è esclusa ogni rilevanza all'eventuale prescrizione del reato secondo la legge dello Stato richiesto.
2. Il ricorrente eccepisce, con il primo motivo, l'illegittimità costituzionale dell'articolo 8 del trattato di estradizione Italia-Usa del 13 ottobre 1983, ratificato con L. 225/1984, e reiterato con accordo del 3-5-2006, ratificato con L. 25/2009. I reati ascritti al T. sarebbero stati commessi dal 1991 al 1994.
Soltanto nel 1999 però sarebbe stato emesso l'ordine di cattura , pochi mesi dopo l'allontanarsi dal territorio statunitense del T., il quale aveva fatto ritorno in Brasile, suo paese d'origine. Orbene, mentre l'accordo firmato a Washington, il 25-6-2003, fra Unione Europea e Stati Uniti prevede , all' art 4 , che un fatto dia luogo ad estradizione se è punibile dalla legge dello Stato richiedente e dalla legge dello Stato richiesto, l'art. VIII del Trattato di estradizione firmato a Roma il 3-5-2006 (che ha ribadito gli accordi sanciti nel 1983 fra i due Stati) ha disposto che l'estradizione non è concessa se, per il reato per il quale è richiesta, l'azione penale o l'esecuzione della pena sono prescritte per decorso del tempo, secondo le leggi della Parte richiedente e non di entrambe le parti. Nel caso di
specie, i reati sarebbero prescritti per la legge italiana ma non per quella statunitense. Ciò darebbe luogo ad una palese diseguaglianza per una molteplicità di fattori: per gli stessi fatti, l'Italia non potrebbe richiedere l'estradizione di un soggetto dagli Stati Uniti perché in Italia il reato sarebbe prescritto; non è assolutamente garantita una condizione di parità con gli Stati Uniti nella limitazione della sovranità dello Stato italiano ; si ha una palese violazione del diritto di difesa del soggetto interessato , che può essere perseguito senza sapere quando tale possibilità potrà cessare per decorso del tempo. E infine non può trascurarsi la diseguaglianza fra l'Accordo stipulato nel 2003 dall'Unione Europea e il Trattato stipulato dall'Italia proprio nella parte in cui gli Stati contraenti non hanno pattuito un trattamento paritario fra di esse. 

2.1.Con il secondo motivo, si deduce vizio di motivazione dell'ordinanza impugnata. L'Autorità giudiziaria turca , che aveva preso in esame la posizione del T. nell'ambito di una pregressa procedura estradizionale, aveva considerato il reato prescritto sia in Turchia che negli Stati Uniti poiché , sebbene la prescrizione potesse essere interrotta nel caso di fuga dell'indagato dal territorio americano, tale sospensione non poteva superare i tre anni. Inoltre , risulta dalla documentazione proveniente dall'Ambasciata italiana a Brasilia che il T., cittadino italiano, è un imprenditore estremamente noto in Brasile , dove gode di diffuso prestigio. Egli non gode invece di buona salute
, essendo affetto da una serie di patologie , documentate attraverso certificazioni sanitarie, che non possono che aggravarsi all'interno del carcere. La Corte d'appello non ha tenuto conto inoltre che la figlia del T. risiede stabilmente in Italia ed è sposata con un italiano e che il T. è esente da precedenti penali sia in Italia che in Brasile: circostanze tutte che avrebbero dovuto indurre la Corte territoriale a escludere il pericolo di fuga.
3. Propone distinto ricorso il difensore del T., il quale , in un contesto argomentativo non dissimile da quello enucleabile dal ricorso dell'indagato , lamenta con unico motivo , violazione di legge ex artt. 606 co 1 lett. c) ed e), in relazione agli artt. 125, 714 co 2, 715, 292, co 2 lett. C) e c) bis cpp , anche in ordine alla sussistenza delle condizioni di cui agli artt. 274 lett. B) e 275 cpp, in assenza del presupposto del pericolo di fuga, solo apparentemente motivato.

Il difensore evidenzia, in particolare, che il T. non ha cercato in alcun modo di evitare l'arresto. Prova ne sia che , quando è stato arrestato, si trovava in un albergo nel quale si era registrato con il suo vero nome, era in possesso di un regolare passaporto ed ha scelto di vivere in Brasile non per sottrarsi alla giustizia statunitense ma perché in Brasile egli è nato ed ha vissuto la maggior parte della sua vita. Si chiede quindi annullamento dell'ordinanza impugnata.

Considerato in diritto

4. La questione di legittimità costituzionale sollevata con il primo motivo di ricorso è manifestamente infondata. Rientra infatti nella discrezionalità del legislatore , nell'ambito anche di linee generali di politica estera , concludere accordi con altri Stati alle condizioni ritenute più conformi agli orientamenti adottati in materia di rapporti giurisdizionali con autorità straniere. E l'esercizio, da parte del legislatore, della discrezionalità che gli compete sfugge al sindacato di costituzionalità fin quando non si risolva in violazione dei canoni di uguaglianza e di ragionevolezza , enucleabili dall'art 3 Cost. Al riguardo, la Corte costituzionale (sent. 25-3-96 n 89, in G.U.3-4-96 n 14) ha chiarito che il principio di eguaglianza esprime un giudizio dì relazione , in virtù del quale a situazioni eguali deve corrispondere l'identica disciplina e , all'inverso , discipline differenziate andranno coniugate a situazioni differenti. Ciò equivale a postulare che la disamina della conformità di una norma al principio di eguaglianza deve incentrarsi sul "perché" una determinata disciplina operi , all'interno del tessuto egualitario dell'ordinamento, quella specifica distinzione e quindi trarne le debite conclusioni in ordine al corretto uso o meno del potere normativo. Il giudizio di eguaglianza, pertanto, è in sé un giudizio di ragionevolezza, vale a dire un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la "causa" normativa che la deve assistere. Ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa è chiamata a svolgere nel sistema e ometta quindi di operare il doveroso bilanciamento dei valori che, in concreto, risultano coinvolti, sarà la stessa "ragione" della norma a venir meno, introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa giustificativa e dunque fondata su scelte arbitrarie che ineluttabilmente perturbano il canone dell'uguaglianza. Ogni tessuto normativo presenta quindi - e deve presentare- una "motivazione" obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante, del tutto avulsa dai motivi, storicamente contingenti, che possono avere indotto il legislatore a scegliere una specifica opzione. Se dall'analisi di tale motivazione scaturirà il riscontro di una carenza di "causa" o " ragione" della disciplina introdotta, allora e soltanto allora potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità costituzionale della norma, derivante dalla "irragionevole"- e per ciò stesso arbitraria- scelta di introdurre un regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di situazioni analoghe. Non può quindi venire in rilievo , nell'ottica di un contrasto con l'art. 3 Cost. , qualsiasi incoerenza , disarmonia o contraddittorietà che una determinata previsione normativa possa presentare , giacché, ove così fosse, al controllo di legittimità costituzionale verrebbe impropriamente a sovrapporsi una verifica di opportunità, per di più condotta sulla base di un parametro di giustizia ed equità indeterminato ed etereo. Norma illegittima e norma inopportuna sono pertanto due concetti che non si sovrappongono ,do vendo si il sindacato di costituzionalità arrestare di fronte a discipline che costituiscano estrinsecazioni di scelte che solo il legislatore è abilitato a compiere.
4.1 Non è difficile, nel caso in esame, individuare nella clausola di cui all'art. VIII del Trattato di estradizione Italia-Usa, la "causa normativa" che ne costituisce il fondamento e che consiste nella finalità di impedire che il reo possa sfuggire alla sanzione penale, rifugiandosi nello Stato in cui il reato commesso si prescriva nel termine più breve. La disciplina in esame è coerente con tale finalità e costituisce espressione di scelte di politica legislativa e criminale che, nell'ottica della cooperazione internazionale fra Stati in tale ambito, sono state effettuate dal legislatore e non sono sindacabili nell'ottica del giudizio di legittimità costituzionale. Né è corretto sostenere che l’opzione normativa in disamina dia luogo alle conseguenze irrazionali segnalate dal ricorrente. La circostanza che l'Italia, in una situazione speculare, non potrebbe chiedere l'estradizione di un
soggetto dagli Stati Uniti perché in Italia, paese richiedente, il reato sarebbe prescritto, anche se non lo fosse negli Stati Uniti , non deriva da una irrazionalità della norma del trattato ma, più semplicemente, dal fatto che la legislazione italiana prevede un termine prescrizionale più breve. Né si vede come ciò possa risultare ostativo ad una condizione di parità con gli Stati Uniti, essendo ogni stato libero di stabilire normativamente quali debbano essere i termini prescrizionali dei reati. Ancor meno l’assetto normativo in disamina può vulnerare il diritto di difesa dell'imputato, al quale è sufficiente interpellare un avvocato del paese richiedente per sapere quando scadrà il termine di prescrizione del reato ivi commesso e quando dunque egli potrà essere sicuro di non poter essere più perseguito.
Nemmeno è possibile invocare come tertium comparationis la diversa disciplina  nucleabile da trattati stipulati da organismi internazionali distinti - anche se di essi l'Italia fa parte - e maturati in contesti giuridici e politici contrassegnati da una profonda alterità.
5. Sono infondati anche il secondo motivo del ricorso presentato dal T. e l'unico motivo del ricorso presentato dal difensore. Sulle questioni dedotte infatti, le determinazioni della Corte d'appello sono sorrette da motivazione congrua , esauriente ed idonea a dar conto dell'iter logico-giuridico seguito dal giudicante e delle ragioni del decisum, avendo la Corte evidenziato che il T. si era sottratto per ben tredici anni all'esecuzione del provvedimento restrittivo della libertà personale; che le cure farmacologiche a cui l'istante era sottoposto non incidevano sul pregresso quadro cautelare, non elidendo il pericolo di fuga; e che il T. aveva anche la cittadinanza brasiliana, paese in cui egli viveva abitualmente. Dalle cadenze motivazionali dell'ordinanza impugnata traspare dunque una valutazione attenta e puntuale della fattispecie concreta, avendo la Corte territoriale preso in esame tutte le deduzioni difensive ed essendo pervenuta al provvedimento rei etti vo attraverso una disamina completa ed approfondita delle risultanze processuali , in nessun modo censurabile sotto il profilo della correttezza logica. Ma quand'anche la motivazione del provvedimento impugnato presentasse dei vizi, essi sfuggirebbero comunque al sindacato di questa Corte poiché l'art. 719 cpp ammette il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti emessi dalla Corte d'appello in materia cautelare, nell'ambito della procedura estradizionale, esclusivamente per violazione di legge.
6. L'infondatezza del ricorso ne determina il rigetto , con conseguente condanna al pagamento delle spese processuali. A norma dell'art. 94 co 1-ter disp att. C.p.p., copia del presente provvedimento va trasmessa , a cura della cancelleria, al direttore dell'istituto penitenziario in cui il ricorrente è ristretto perché provveda a quanto stabilito dall'art. 94 co 1 bis disp att. cpp.

P.Q.M.
Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali. Manda alla cancelleria per gli adempimenti di cui all'art. 94-1/ter disp. att. c.p.p.

 

 

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